기초연금의 정책효과 분석

Abstract

The purpose of this dissertation is to explore the backgrounds of the Basic pension and to reduce the negative consequences of the Moral Hazard by analyzing the phenomenon in which the system has unintended consequences in terms of national pension, savings, and labor supply. And it is written with the purpose of contributing to the use of data for decision-making on welfare policies appropriate to the financial situation. Even if it is the biggest budget consuming government welfare program in Korea, basic pension system have not been sufficiently evaluated regards to economic and policy aspects. In this study, the basic pension reform in 2014 is regraded as a natural experiment. And the basic pension system, which is expected to become a heavy financial burden due to the inevitable budget expansion as an aging society intensifies in the future, is evaluated whether this occurs changes in the behavior of beneficiaries by using 1) the National Pension Enrollment Probability Model(NPEPM), 2) the Asset Accumulation Incentive Change Model(AAICM) and 3) the Labor Supply Incentive Change Model(LSICM). In addition, through game theory, the possibility of avoiding the capitalization of income and reducing labor supply due to the strategic behavior of the subjects at the threshold for basic pension was confirmed and it was also confirmed that behaviors to belong to the bottom 70% of income in order to receive benefits may appear. The predecessor of the basic pension was introduced in 1988 to ensure social equity by providing an old-age allowance in the form of a sunset guarantee for those who are in the blind spot of the national pension system introduced in 1988. In other words, it is an old-age security system for generations who were not able to receive the benefits of the National Pension System. It has been converted into age-based welfare benefits which expanded from paying 5% of the national pension A-salary for those over 65 to the Basic Pension which pays 10%. In relation to this, the transition committee in 2013 suggested that the basic pension should be paid in proportion to the period of contribution to the National Pension from the point of view of linkage with the National Pension. However, it was decided in such a way that, the longer the duration of entitlement to the National Pension, the lower the Basic Pension receipts. This is because it is considered that it is an excessive benefit to give all the Basic Pension benefits to the National Pension payers who have already received income equalization benefits from the National Pension. From the opposite point of view, it is an unfair system to pay pension benefits to those who do not contribute to the National Pension and to reduce the pension to those who have faithfully paid a certain portion of their income to the National Pension. In particular, according to the results of this study, the Basic Pension, which pays only the bottom 70% of income, can exclude old age people who are receiving benefits due to the accumulation of assets from wage and salary income, pension income, and savings. Therefore, it is appeared gaming in the threshold near the 70% from bottom of income. And even though the state's wealth is accumulated through labor, savings for old age, and asset formation, above 70% of income do not receive the benefits for elderly, which the state has decided to basically guarantee. In addition, in the basic pension system, private pension income and national pension income are included in property income in the calculation method of beneficiaries, creating a disadvantage that individuals who have prepared for the future may not be included in the beneficiaries. Furthermore, since the reduction of the basic pension is large depending on the amount of National Pension benefits and the duration of entitlement (reduction for National Pension A-salary of 300,000 won or more in 2014, and 450,000 won or more in 2021), Joining incentives to National Pension arbitrary registrants markedly reduced. The pension product/system is a financial method that increases the utility value through consumption leveling by paying a certain amount of income every month and receiving it in old age. However, unlike the general concept of annuity, the basic pension is closer to public assistance with indefinite duration. In another aspect, it is different from the general subsidy system such as the National Basic Living Security in that the majority of recipients enjoy the benefits as it pays up to the bottom 70% of income. In addition, although the policy aims to stabilize the living of the elderly and improve the quality of life, it can be said that it is closer to the aspect of guaranteeing basic living rather than improving the quality of life because the basic pension amount paid to the recipients of the Basic Livelihood Recipient is reduced. For the above reasons, a logit analysis was conducted by constructing a National Pension Enrollment Probability Model to check whether the incentives for withdrawal of the National Pension increased after adoption of Basic Pension. For the analysis, it was necessary to filter the arbitrary registerable persons of the National Pension from all the aging panel subjects, and according to the regulations, the subjects were selected to determine whether or not they were enrolled in the National Pension in three groups(response criteria, including both beneficiaries and payers, only for payers), and the behavioral changes of voluntary subscribers before and after the policy effect were confirmed. As a result, systematic reduced incentive to enroll the national pension was confirmed after the basic pension system. In the case of the disabled, when they receive the old-age pension after the age of 65, they experience a sharp welfare cliff when they move out of the low income class, whereas the basic pension can replace the old-age pension(National Pension for old-age). Therefore, it was confirmed that the probability of withdrawing from the National Pension is much greater. Second, through the asset accumulation incentive change model, it allows individuals preparing for old age to decrease the tendency of saving by the possibility of increase the expectation that 1) the government will guarantee their old age and 2) save (general savings and private pension) will hinder receiving Basic Pension benefits by the increasing probability of earning interest or pension income and also the 3) rental income through asset formation (real estate, etc.) will included in income estimated value after introduction of Basic Pension system. With above reasons and under the assumption that the tendency of saving would decrease, it was checked whether a decrease in the savings amount and the savings probability, which are the dependent variables, occurred, respectively. In addition, by comparing the threshold income earners with the selected criteria with other subjects, it was confirmed that the savings amount and the savings probability decreased significantly. For those in the 7th to 8th or 6th to 9th deciles of income that fall within the threshold of the basic pension benefit, it is the preferred strategy to enter the beneficiary by avoiding the capitalization of income because it is advantageous if they are economic, rational individuals. The third model is to confirm the tendency of the labor supply to decrease after the introduction of the Basic Pension through the labor supply change model. As with savings, individuals who are expected to receive the Basic Pension after the new policys adoption, have reduced labor supply and this conclusion includes the mixed effects that 1) the introduction of the Basic Pension reduces the overall need and desire to work for old age, thereby reducing the labor supply and 2) appears by intentionally reducing labor supply to reduce labor income with the possibility that excluded from the Basic Pension beneficiaries. People who are in threshold change their behavior because it is advantageous to receive the basic pension by reducing their earned income by reducing additional labor participation or leaving the labor market, but this is a moral hazard that lowers work motivation and labor supply from a social point of view. Through additional analysis, the result of cause 1) was confirmed in terms of labor supply, but the gaming of the threshold 2) was not confirmed. Accordingly, the change in labor supply after the introduction of the Basic Pension according to the amount of information was analyzed, and as a result of analyzing the group with high and low information through proxy variables (Network, household educational level, etc.), and the decrease in work supply who are with high information was more pronounced. In conclusion, this study confirmed the results of a decrease in the incentive to join the National Pension, an increase in withdrawal, a decrease in the amount of savings and savings probability (avoiding the conversion of income into assets), and a decrease in the labor supply. In addition, it was also confirmed that the results of the threshold persons near the income standard of 70% were larger when compared with other groups. This confirmed that changes in the Korean pension market and labor market were triggered due to the Moral Hazard of individuals who acted strategically under the changed system after the basic pension reform, and the phenomenon of social wealth accumulation was inhibited. And this fact reminds us that the reform of the social security system for the elderly, including the Basic Pension system, in the future will trigger changes in individual behavior, which may cause social loss. In particular, the smaller the difference between the selection threshold and the estimated income of the top 30% of income earners, and the larger the basic pension benefits, the more likely the evasion of National Pensions due to moral hazard and the decrease incentives in asset accumulation for old age will increase. It is also a future task to check how much this phenomenon has worsened due to the increased benefits in late 2018 and 2021. Frequent reforms of the governments pension system itself, as well as a decrease in incentives to join existing contribution-type pension and save as a result of the income effect, lowered peoples trust in the governments pension system and existing pension systems instability is of concern. Therefore, it is judged that it is necessary to design a pension policy that is consistent and can normalize the old-age asset market in consideration of the above facts. keywords : Basic Pension, Senior Pension, Universal Basic Income, Moral Hazard, Gaming, Senior Welfare, Welfare policy

본 연구는 기초연금의 도입 배경을 탐구하고, 제도도입으로 인하여 제도가 의도하지 않은 결과를 초래되는 현상을 국민연금 가입, 저축, 노동공급의 측면에서 분석함으로써 Moral Hazard로 인한 제도의 부정적 결과를 경감시키고, 재정상황에 맞는 적절한 복지정책 의사결정을 위한 자료로 활용하는 데에 기여하기 위한 목적에서 작성되었다. 기초연금은 우리나라 복지재정에서 가장 많은 예산이 투입되는 사업으로서, 그 경제적ㆍ정책적 측면의 평가가 부족하였다. 본 연구는 2014년 기초연금 개혁을 자연실험으로 간주하고, 향후 고령사회가 심화됨에 따라 예산확대가 불가피하여 막중한 재정부담이 될 것으로 예상되는 기초연금 제도가 수혜자의 행동변화를 유발하여 국민연금 가입확률의 감소, 저축 및 노동공급의 감소가 이루어지는지를 1) 국민연금 가입확률 모델과 2) 자산축적유인변화 모델 3) 노동공급변화 모델을 사용하여 확인하였다. 그리고 게임이론을 통하여 기초연금 선정기준액 임계에 있는 대상자의 전략행동으로 인하여 소득의 자산화 회피, 노동공급의 축소 가능성을 확인하였으며, 회귀분석을 통하여 실증적으로 기초연금 선정기준액 부근의 대상자가 기초연금 수급을 받기위하여 소득 하위70%에 속하기 위한 행태가 나타날 수 있음을 확인하였다. 기초연금의 전신은 1988년 도입된 국민연금 제도의 사각지대에 있는 사람들의 노후보장을 일몰형태의 노인수당을 지급함으로써 사회적형평성을 기하기 위해 도입된 것을 시작으로 한다. 즉, 국민연금 제도의 혜택을 받을 수 없던 세대에 대한 노후보장제도이다. 이것이 연령주의 복지혜택으로 전환되어 만 65세 이상일 경우 국민연금 A급여의 5%를 지급하는 기초노령연금에 이어 10%를 지급하는 기초연금으로 확장된 것이다. 이와 관련하여 2013년 인수위에서는 국민연금과의 연계입장에서 국민연금에 기여한 기간에 비례하여 기초연금을 지급하는 것을 제시하였으나, 이후 정부안에서는 역으로 무연금자에게는 전액지급, 국민연금 수급자에게는 A급여를 고려하여 감액하는 형태로, 가입기간이 길수록 기초연금 수급이 감액되는 방식으로 결정지었다. 이는 국민연금에서 소득균등화 혜택을 이미 받은 국민연금 납부자에게 기초연금까지 지급하는 것은 과도한 혜택이라는 고려에서이다. 반대의 시각에서는 국가 연금에 기여하지 않은 자에게 연금혜택을 지급하고, 소득의 일정부분을 국가연금에 성실히 납부한 자에게 연금을 감액시키는 것은 형평성 측면에서 맞지 않는 제도이다. 특히 본 연구결과에 따르면 하위 소득 70%에만 지급하는 기초연금은 근로소득과 연금소득, 저축으로 인한 자산축적으로 인하여 수급 제외 대상자가 될 수 있기 때문에 임계소득자들은 게이밍이 나타나고 소득 상위30%의 사람들은 국가의 부가 축적되는 노동, 노후대비 저축, 자산형성 등을 함에도 오히려 국가가 기본적으로 보장하기로 한 어르신의 혜택을 받지 못한다. 또한 기초연금은 수급대상자 산정방식에 있어서 민간의 연금소득과 국민연금 소득은 재산소득에 포함되어 미래를 준비한 개인이 수급대상자에 불포함 될 수 있는 폐단을 만들고 있다. 더군다나 국민연금 수급액과 가입기간에 따라 기초연금의 감액정도가 크기 때문에(2014년 국민연금 A급여 30만 원 이상, 2021년 45만 원 이상 시 감액) 의무가입대상자가 아닌 임의가입자의 경우에는 국민연금 가입유인이 현저히 감소한다. 연금이라는 상품/제도의 방식은 다달이 소득의 일정액을 납입하고 노후에 제공받아 소비평준화를 통해 효용가치를 높이는 금융방식이다. 그러나 기초연금은 일반적인 개념의 연금과 달리 무기여형 공적부조에 가깝다. 또 다른 측면에서는 소득하위 70%까지 지급하기 때문에 과반수 대상자가 혜택을 누린다는 점에서 국민기초생활수급 등의 일반적인 부조제도와도 성격이 다르다. 또 정책목적에 노인의 생활안정과 삶의 질 향상에 있다고 표방하고 있으나, 기초생활수급자에 대해서는 지급한 기초연금액 만큼을 감액하기 때문에 삶의 질 향상 보다는 기초 생활을 보장한다는 측면에 가깝다고 할 수 있다. 기초연금은 이렇듯 조세를 재원으로 하는 특수한 성격을 가진 복지제도이지만 국민연금 수급자에 대하여 기초연금 수혜 시 수급액을 감액하는 구조이기 때문에, 본래 국세와 지방세로 충당되어야 하는 기초연금은 사실상 연금기금을 그림자 재원으로 하고 있다. 이에 정부의 급격한 연금 정책변화와 자산소득에 의한 기초연금 수급 배제로 인하여 월 소득의 커다란 변동가능성에 직면한 기초연금 선정기준액 임계의 노인들과, 노후보장에 대한 정보를 알게 된 저소득층 및 중산층의 기초연금 수급대상자는 노후대비를 위한 자산축적 의지가 감소하게 된다. 또한 연령을 기준으로 인당 일정액을 지급하는 방식은 아동수당과 유사하지만 기초연금은 하위70% 소득기준을 설정하였다는 점과 노인세대에게 지급한다는 차이점으로 인하여 저축의 감소효과가 발생할 수 있다. 저축은 미래를 위한 대비로 소득의 일정액을 소비하지 않고 미래 소비로 이연시키는 행위이며, 저축으로 인한 자산형성으로 소득하위 70%에서 배제될 수 있기 때문이다. 그러나 실제로 저축의 구축효과와, 소득 자산화 회피가 나타났는지에 대한 실증분석은 아직 없었다. 대상자 기준에 대해서도 기초연금제도는 특수하다. 기초연금 제도는 도입초기에도 기초연금 제도는 만 65세 이상 소득하위 70%를 지급해야하는지, 만65세 이상 전체 노인에게 지급해야하는지 의견이 분분했다. 이와 같은 과반수 국민에게 재정적 혜택을 지원하는 제도에 대하여, 소득기준 마련할 것인가, 전 국민을 대상으로 할 것인가에 대한 논란은 계속되고 있다. COVID-19의 재난지원금 지급문제에 있어서도 대상자를 소득하위 몇 %로 분류할 것이며, 전국민을 대상으로 하여야 하는지 사회적인 갈등이 강하게 나타났으며, 여전히 현재 진행 중이다. 이러한 점을 고려하면 기초연금의 현행 소득기준 70%를 대상으로 지급하였을 경우엔 나타나는 문제와 전국민 지급을 가정하였을 경우에 나타날 문제들에 대하여 검토하는 것은 향후 이와 유사한 사회적 갈등이 나타났을 시에 중요한 근거로 작용할 수 있다는 점에서 중요하다. 위와 같은 이유에서 국민연금 임의가입 대상자를 대상으로 기초연금 도입이후 국민연금 가입이탈이 유인이 증대하였는지 확인하는 국민연금가입확률 모델을 구성하여 로짓분석하였다. 분석을 위해 전체 고령화 패널대상자에서 국민연금 임의가입자를 여과하는 작업이 필요하였고, 임의가입자 규정에 따라 대상자를 추려내 국민연금 가입여부를 세 가지 그룹(응답기준, 수급자 및 납부자 모두 포함, 납부자만을 대상)으로 나누었으며, 제도도입 전후 임의가입자의 행태변화를 확인하였다. 그 결과 기초연금 제도도입 이후 체계적인 국민연금 이탈이 확인되었으며, 장애인의 경우 65세 이후에는 노령연금을 수급할 시에 차상위계층에서 벗어나게 되면 급격한 복지절벽을 경험하는 반면 기초연금이 노령연금을 대체할 수 있기에 국민연금을 탈퇴할 확률이 훨씬 크게 나타남을 확인하였다. 두 번째로는 자산축적유인변화 모델을 통하여 기초연금의 도입은 노후를 준비하는 개인들로 하여금 1) 국가가 대신하여 노후를 보장해줄 것이라는 기대의 증가와 2) 저축(일반저축 및 민간연금)을 함으로써 자산이 축적되어 기초연금 소득평가액의 기타소득 중 이자소득 및 연금소득으로 잡힐 가능성, 3) 목돈마련을 통한 자산형성(부동산 등)으로 임대소득을 얻게 될 가능성으로 인하여 기초연금의 도입 이후 저축의 경향성이 감소할 것이라는 가정 하에 종속변수인 저축액과 저축확률의 감소가 각각 발생하였는지를 확인하였다. 또한 추가적으로 선정기준액 임계소득자를 다른 대상자들과 비교함으로써 더 크게 저축액과 저축확률의 감소가 나타남을 확인하였다. 기초연금 수급여부의 임계에 해당하는 소득 7-8분위, 혹은 6에서 9분위의 대상자는 소득의 자산화 회피를 통하여 수급대상으로 진입하는 것이 선호되는 전략행동이기 때문에 합리적 개인이라면 저축확률을 줄이는 게이밍을 하는 것이 유리하기 때문이다. 세 번째 모형은 노동공급변화 모델을 통하여 기초연금 도입 이후 노동공급 감소의 경향성을 확인하는 것이다. 저축과 마찬가지로 기초연금 도입 이후로 이를 수급할 것으로 예상하는 개인은 노동공급을 감소시키는 결과가 나타났고, 여기에는 1) 기초연금의 도입이 전반적인 노후대비를 위한 근로욕구 및 필요성을 감소시켜 노동공급의 감소로 나타난 부분과 2) 기초연금 임계대상자가 기초연금 수급에서 제외될 가능성을 염두에 두고 의도적으로 노동공급을 줄여 노동소득을 감소시킴으로써 나타나는 부분이 혼재되어 있다. 임계대상자는 추가적인 노동참여를 줄이거나 노동시장에서 이탈함으로써 근로소득을 축소하여 기초연금을 수급하는 것이 유리한 전략행동이기 때문에 행태를 변화시키지만 이는 사회적으로 보았을 때 근로의욕, 노동공급을 저하시키는 Moral Hazard에 해당한다. 추가 분석을 통하여 노동공급에 있어서는 원인1)의 결과는 확인하였으나, 2)의 임계대상자의 게이밍은 확인되지 않았다. 이에 정보량에 따른 기초연금 도입 이후의 노동공급 변화를 분석하였고, 정보량이 많은 그룹과 적은 그룹을 대리변수(Network, 가구 학력수준 등)를 통하여 분석한 결과 정보량이 많은 그룹일수록 기초연금 도입에 의한 노동공급의 감소가 더 크게 나타났다. 결론적으로 본 연구는 국민연금 가입유인의 감소와 이탈의 증가, 저축액, 저축확률의 감소(소득의 자산화 회피), 노동공급 감소의 결과를 모두 확인하였다. 또한 선정기준액 부근의 임계대상자의 결과가 다른 집단과 비교하였을 때 더욱 크게 나타나는 점도 확인하였다. 이는 기초연금 개혁이후 변화된 제도 하에서 전략적으로 행동한 개인들의 Moral Hazard로 인하여 우리나라 연금시장 및 노동시장의 변화가 촉발되었으며, 사회적 부 축적이 저해되는 현상이 발생되었음을 확인한 것이다. 그리고 이러한 사실은 향후 기초연금 제도를 비롯한 노인사회보장제도의 개혁이 개인의 행동변화를 촉발시키며 그로 인하여 사회적 손실이 발생할 수 있다는 점을 고려해야한다는 점을 일깨운다. 특히 선정기준액과 소득 상위30% 대상자의 환산소득액의 차이가 작아질수록, 그리고 기초연금 수급액이 확대될수록 도덕적 해이로 인한 공적 연금의 기피, 노후대비 자산축적의 감소현상이 확대될 가능성이 예견되기에 2018년 후반과 2021년에 증액된 수급액으로 인하여 이러한 현상이 얼마나 심화되었을지 확인하는 것 또한 향후 과제이다. 기존 기여형 연금 가입에 대한 유인감소, 소득효과로 나타나는 저축의 감소뿐만 아니라 정부의 연금제도에 대한 잦은 개혁 자체는 정부의 연금제도에 대한 국민들의 신뢰도를 저하시켜 기존 제도인 국민연금 및 직역연금 등의 불안정성이 우려된다. 따라서 향후 특정 연령계층과 소득계층의 기본소득 확대로 인한 사회적 영향, 의도하지 않은 정책효과들을 고려하여 연금정책을 설계할 필요가 있으며, 본 논문은 이를 위한 기초자료로 사용되어 유사한 사회문제 직면 시 value for money를 고려한 경제적 효과성, 부수적으로 나타날 수 있는 의도하지 않은 정책효과를 판단하는 방법론적 자료로 활용될 수 있을 것이다.