정책 결정요인으로서의 제도, 이해(利害) 그리고 아이디어: EU·한국·미국의 GMO 표시정책 비교연구

Abstract

본 연구에서는 동일한 과학기술 결과물에 대해 왜 국가 간 정책의 차이가 나타나는지 EU와 한국, 그리고 미국의 GMO 표시정책을 사례로 비교 분석하였다. 국가 간 GMO 표시 정책의 차이를 검토한 결과 GMO와 관련된 행위자들의 이해(利害)와 아이디어, 그리고 행위자들을 제약하는 제도적 맥락 등의 차이가 상이한 정책을 초래하는 것으로 밝혀졌다. EU의 경우 생명의 소중함이라는 아이디어를 주창·옹호하는 NGO들이 유럽의회와 이사회에 영향력을 행사함으로써 엄격한 GMO 표시정책이 형성되었다. 이들의 아이디어는 NGO들의 규제기관에 대한 제도화된 로비 그리고 마스트리히트 조약으로 강화된 의회의 정책결정 참여권 등으로 인해 보다 효과적으로 정책에 반영되었다. 한국인 이해(利害)를 중심으로 행동한 정부와 아이디어에 의해 움직인 NGO들 간의 상호작용을 통해 GMO 표시정책이 형성되었다. 정부의 이해와 NGO의 아이디어는 심의회라는 제도적 기제를 통해 타협이 이루어져 정책으로 반영되었다. 미국의 경우 GMO를 재배하는 농민들이 지속적으로 증가하는 상황에서 규제기관은 이해관계에 기초하여 GMO를 접근하였다. 소비자단체들 역시 표시정책이 형성될 당시 GMO의 안전성을 의심하지 않았기 때문에 NGO들의 GMO 표시제에 대한 요구는 상대적으로 약했다. 아울러 규제기관과 기업 사이에서 관행적으로 이루어지던 낙하산 인사가 이해를 바탕으로 한 행위자들의 정책참여를 용이하게 만든 제도적 맥락을 제공하였다. Comparing GMO labeling policies in the EU, South Korea, and the US, this paper tries to explain why different regulatory policies were formulated and implemented toward the same industrial product, namely GMO-related goods. In accounting for the policy differences, the paper focuses on how institutions, interests, and ideas interact with each other. In the case of the EU, various NGOs, based on their ideas of "the right to life" and "biodiversity," strongly opposed GMO, which eventually resulted in a highly restrictive GMO labeling policy. Anti-GMO groups took advantage of existing lobbying channels and the recently empowered legislative capacity of the European Parliament. In South Korea, the GMO regulatory policy was an outcome of the compromise between government ministries emphasizing material interests and NGOs motivated by anti-GMO ideas. Policy advisory committees provided the government and NGOs with an institutionalized forum to forge and develop a consensus. In the US, the GMO labeling policy was predominantly interest-driven, against the backdrop of rapidly increasing population of farmers and business firms engaged in GMO-related industries. The practice of personnel exchanges between regulatory agencies and private firms also explains the pro-business policymaking in the US. This comparative study demonstrates that interests, ideas, and institutional settings must be considered and analyzed together to develop a more balanced account of different policies in different countries.