보건정책결정과정에서의 국가의 역할: 1993년 한약 조제권 분쟁을 중심으로

Abstract

본 논문은 한국의 보건행정에서 국가의 정책혼선이 어떤 사회적 결과를 야기했으며， 그 원인이 무엇인지를 밝히기 위한 사례로 1993 년의 한약 조제권 분쟁을 선택하였다. 한약 조제권 분쟁은 보건사회부가 1993 년 4월 약국에서는 재래식 한약장 외의 약장을 두어 이를 깨끗이 관리해야 한다 는 약사법 시행규칙을 삭제하면서 촉발되었다. 이 문제에 주무부처인 보건 사회부， 타 국가기관， 주요 이익단체인 대한 약사회와 대한 한의학 협회， 전국 한의과/약학대학 학생회 연합， 대한 의사협회 등이 가세하면서 1 여 년에 걸친 공방 끝에 시민단체인 경제정의실천국민연합의 중재로 한약 조제권，의약 분업 등의 원칙 등이 제시된 약사법 개정안이 통과되었다. 이 사건은 기본적으로 약사법 개정이라는 사안을 둘러싸고， 주무 부처인 보건사회부 이외에 타 정부기관， 이익집단， 여론 시민단체 들이 개입한 정부의 정책결정과정 (policy-making process) 을 보여주는 하나의 사례이다. 한 국가의 보건정책은 국민의 건강에 직결되는 분야로， 입법과정에서부터 광범위한 공식적 · 비공식적 의견수렴이 이루어지는 것이 일반적이다- 특히， 이들 사안에 관련된 주요 이익집단인 대한약사회와 대한한의사협회， 대한의사협회 등은 전문가 집단으로 강한 결속력을 보유하고 있으며， 국민 보건 일반에 있어서 이들 집단의 영향력이 결정적이다. 하지만 이에 반해 국가는 이들의 전문적 지식과 정보에 어느 정도 의존할 수밖에 없다는 점에서 여타 국가정책 속에서 보건정책만이 가지는 특이성을 살펴볼 수 있을 것이다. 따라서 한약조제권 분쟁은 국가가 보건정책을 실시함에 있어서 각 행위주체간의 상호작용이 어떻게 이루어지고， 그것의 조정이 어떠해야 하는지를 극적으로 밝혀주는 사례라고 하겠다. 이에 따라 나타난 한약 조제권 분쟁의 실질적인 결과는 국가의 보건정책 결정환경에 대한 지배능력 (governability) 상실， 정책결정과정의 주도권상실과 분쟁조정 기능의 미비로 인한 정책발표의 번복과 비일관성이었다. 그리고 이러한 문제가 나타나게 된 원인으로 본 논문에서는 보건사회부의 자의적인 법적용， 외부로부터의 정치적 압력， 보건사회부 내 의사소통의 부족，교육부， 검찰 등 타 국가기관과의 정책협력 미비， 이익집단과의 공식적 의사 소통채널 부재 등을 지적하려고 한다.

This study is an attempt to examine the modes and styles of handling Korean traditional herbal medicine by the Ministry of Health and Social Affairs (MHSA, currently the Ministry of Health and Welfare) with a particular focus on the herbal pharmacy disputes which broke out in 1993. The main argument of this study is that the principal cause of the disputes was that the ministry had long ignored and mishandled the traditional herbal medicine issue. By tracing historical backgrounds of the lack of anticipatory leadership of the ministry, this study shows how the administrative environment and ethos under the state-led rapid industrialization made postponement of the issue possible. Another important finding is that the prevalent ethos of modernization via Westernization had long blinded the ministry in facing the significance of the traditional medicine in the process and aftermath of industrialization. Based on the historical analysis this study suggests a different interpretation of the disputes. Unlike prevalent analyses where the disputes were understood as a good example of interest group conflicts that took place in the process of democratization, this study argues that democratization should not regarded as an identical concept as a conflict. The disputes were never resolved conclusively on an ideal compromise model a la pluralism, nor was the solution totally imposed by the state. In the process the confusion aggravated to the extent neither Korean Traditional Medicine Association nor Korean Pharmacists Association recognized each other, and neither side was willing to make compromises because of KTMA's distrust of the MHSA and of the sense of betrayal over the MHSA on the part of KPA. In effect the two inter앙 t groups wεrε no longer willing to negotiate; the long-time frustration and alienation that KTMA had felt led to its attempts at gaining influence over the decision-making process outside the MHSA, while the KPA took MHSA for granted. MHSA was sandwiched between the two groups without being able to take any neutral position with power to arbitrate. This in turn further hollowed the ministrys internal decision-making power. As the disputes intensified the ministry further lost its administrative authority, allowing outside social agencies and ministries to intervene in the resolution process. The ministry pretended to be able to maintain neutrality and suppress open conflict under the ambiguous legal regulations under the authoritarian regimes. With the onset of democratization, however, the ministry began to rapidly lose its authority due to total lack of preparation and lack of balance between the two groups. This study proposed the secondary hollowing process for this kind of weakening administrative authority where the pent-up pressure which was suppressed quickly turned into weakening the ministrys coordinating capacity with changes in administrative environment. Based on the analysis of the Herbal Pharmacy Disputes case, this study raised the importance of the role of the state in resolving interest group conflicts especially in a society where dependency on state is strongly embedded: Contrary to the conventional wisdom the neutral and effective role of the state is all the more important in not only resolving intense group conflicts but also contributing to strengthening development of civil society. One of the important lessons of the Herbal Pharmacy Disputes is that the weakening and weakened public authority further aggravates the tendency for disrespect for public authority.