사후적 정책평가의 대안과 해석: 농촌지역개발정책을 활용한 평가모형 개발과 실증분석

Abstract

본 연구는 대안적인 정책평가 모형 구축을 목적으로 한다. 본고는 사후적·정량적 평가대안 제시와 평가결과 해석을 위해, 한국의 농촌지역개발정책을 사례로 실증분석을 진행한다. 기존의 정량평가 모형은 자료구득 및 해석이 어려운 관계로 활용도가 높지 않다는 한계가 있다. 반면 본고의 평가모형은 사후적 관점에서 평가자료 구축과 결과 활용이 용이하도록 지원하고, 평가결과의 통계적 타당성을 제고한다는 차별성을 지닌다. 본 논문이 제안하는 평가모형은 평가자들이 직면하는 평가환경과 가용자료의 한계를 고려한 대안이다. 따라서 진실험설계가 아닌 준실험 및 비실험설계의 방법론을 준용하는 것이 특징이다. 논문에 제시된 세 개의 실증분석 중 첫 번째 분석은 헤크만선택모형을 통해 선택편의 보정에 초점을 맞추는 비실험설계를 따른다. 반면 해체기법을 변용한 두 번째와 세 번째 분석은 처리군과 대조군의 통계적 동질성에 주목하는 준실험적 평가모형이다. 먼저, 첫 번째 실증분석은 농업·농촌 6차산업화의 농가소득 증대효과를 평가하고 있다. 본 분석은 6차산업화의 정책단계와 가용자료를 고려하여 헤크만선택모형을 평가방법으로 활용한다. 특히, 현행 6차산업화 정책방향의 효과성을 점검하기 위하여 선택편의 보정변인을 반사실의 대조군 개념으로 응용한다. 평가결과에 따르면, 현재 한국의 농업환경에서는 종합형 융복합 전략이 농가소득 제고에 부정적으로 작용하는 것으로 보인다. 정부 차원에서 1×2×3차를 모두 결합한 종합적인 6차산업화 추진을 역설하고 있음에도 불구하고, 소득증대의 측면에서는 비교적 단순한 형태의 단일결합형 6차산업화가 더 효과적인 것으로 보이기 때문이다. 부(-)의 방향으로 도출된 보정변인 추정치는 이러한 해석의 주요 근거가 된다. 즉, 융복합과 소득에 영향을 미치는 주요 설명변인을 통제하였을 때 단일결합형 대신 종합형을 선택함으로써 소득이 감소하는 효과가 나타난 것이다. 두 번째 실증분석에서는 농촌전통테마마을사업을 사례로 농촌관광 정책이 농가 단위에 미친 경제적 영향을 추정한다. 평가모형은 이항로짓모형과 해체기법으로 구성하며, 전통적 해체기법에서 나아간 확장된 해체기법을 적용함으로써 결과의 통계적 타당성을 제고한다. 본 분석은 농촌전통테마마을사업이 농가의 농외소득 형성에 미친 효과를 긍정적으로 평가한다. 지역별·시기별 해체 결과에서 공통적으로 정(+)의 잔차효과와 부(­)의 특성효과가 확인되었으며, 특성효과 계수들의 통계적 유의성 또한 높다. 먼저, 정(+)의 잔차효과는 농외소득에 영향을 미치는 다른 요인들을 통제한 후 회귀모형의 잔차를 정책의 순효과로 가정하였을 경우, 해당 사업이 참여집단의 농외소득 생성에 기여한다는 것으로 해석할 수 있다. 반면 부(­)의 특성효과는 정책개입이 없었다면, 회귀모형에 통제된 부존자원으로는 참여집단의 농외소득 발생 확률이 감소했을 것임을 시사한다. 마지막 사례는 농촌마을종합개발사업이 농촌의 정주여건 개선에 미친 영향을 분석하고 있다. 본 사업과 같이 정주기능 개선에 투자하는 지역 단위의 사업은 개인 및 가구 단위의 사업보다 사업참여에 대한 무작위 배정이 어렵다. 활용가능한 표본 수가 적을 뿐만 아니라, 장기간 축적된 지역적 특성이 해당 지역만의 고유성을 형성하기 때문이다. 따라서 세 번째 실증분석은 공간계량모형과 함께, 선형 회귀결과에 대한 전통적 해체기법을 활용하여 사업이 정주기능 향상에 미친 효과를 추정한다. 더불어 본 분석은 다변량 분석을 통해 정주성 수준을 양적인 평가지표로 변환하고 있다. 사업의 미참여지역과 참여지역을 비교한 결과, 참여지역에서는 긍정적인 사업효과가 확인된다. 정(+)의 잔차효과는 사업의 정주성 개선효과를 대변하며, 총효과가 긍정적으로 관찰되는 과정에도 기여한다. 반면 특성효과는 부(-)의 방향을 보인다. 이러한 결과는 참여지역에 사업이 집행되지 않았을 경우, 해당 지역의 부존자원이 정주여건 향상에 기여할 수 있는 가능성은 사업미참여 지역보다 낮았을 것임을 의미한다. 그러나 사업참여지역의 사업 전과 후의 특성을 비교한 결과는 지역별 비교 결과와 상이하게 나타난다. 그러므로 미참여지역과의 비교 없이 사업참여지의 정주환경에만 한정한다면, 참여지역의 정주환경 개선 가능성은 사업집행 이전보다 이후에 보다 낮아진 것으로 해석할 수 있다. 사업 전·후 차이의 원인은 전반적인 농촌환경 변화와 정책에 의존하는 지역발전 등에서 찾아볼 수 있다. 정책평가는 대의민주주의 속 현대사회를 살아가는 시민들이 정치적 정체성을 찾아가는 길이다. 유일한 길이라고는 할 수 없으나, 유의미한 방안 중 하나임은 분명하다. 공공투자의 합리성을 사후적으로 점검하는 것은 정책에 투영된 사회적 가치를 구현하는 주요 수단이기 때문이다. 본 연구는 선택편의 보정변인의 해석을 강화하고, 해체기법을 다양하게 응용함으로써 정책효과를 실증한 첫 시도이다. 더불어 본 논문은 농촌지역개발정책의 발전을 위해 OECD의 농촌정책 패러다임을 조망하고, 한국의 주요 농촌지역개발사업을 평가한 선도적 작업을 담고 있다. 따라서 본고가 제안하는 대안적 평가모형과 해석은 농촌개발정책, 나아가 사회정책을 통해 공동의 가치를 구현하는 과정에 기여할 것으로 기대된다.