대학 재정지원 정책과 대학의 재정구조 분석

Abstract

본 연구는 평가에 의한 선별적 차등지원 정책의 도입이 정부 재정의 배분 및 대학의 재정구조에 미친 영향력을 분석하기 위하여 다음과 같은 세 개의 연구문제를 설정하였다. 첫째, 2001년 이후 대학에 대한 정부의 재정지원이 어떻게 달라져 왔는지를 살펴보았다. 둘째, 2004년 정부의 모든 재정지원 사업이 선택과 집중에 의한 선별지원 방식으로 전환된 이후 대학에 대한 재정배분의 불균형 정도에 어떠한 변화가 있었는지를 살펴보았다. 셋째, 정부 재정지원 규모의 변화가 4년제 일반 사립대학 재정의 수입 및 지출항목별 규모에 미친 영향력을 분석하였다. 그리고 대리인 이론을 적용하여 정부 재정지원 규모의 변화에 대처하는 대학의 기회주의적 행동들을 살펴보았다. 첫 번째 연구문제인 정부 재정지원의 특성을 분석하기 위하여 각각의 재정지원 사업을 지원 영역과 지원 대상, 지원 방식에 따라 분류하였다. 지원 영역은 R&D, HRD, R&D⋅HRD 공통 지원으로 구분하였으며, 지원 대상은 기관지원과 개인지원으로, 지원 방식은 일반지원과 특수목적(선별)지원으로 구분하였다. 두 번째 연구문제인 정부 재정지원 규모의 불균형 정도는 재정지원집중도와 불균형 지수를 사용하여 분석하였다. 재정지원집중도는 재정지원 상위 대학의 점유율과 대학의 설립유형 및 특성화 유형(연구중심, 교육중심, 교육․연구병행)에 따른 정부 재정지원의 상대적 비율을 의미한다. 그리고 불균형 지수는 로렌츠 곡선과 같은 서수적 평가 방법과 지니계수, 역맥룬 지수, 페어슈테겐 지수와 같은 기수적 평가방법을 포함하고 있다. 세 번째 연구문제인 정부 재정지원 규모의 변화가 대학 재정의 수입 및 지출항목별 규모의 변화에 미치는 영향력을 분석하기 위하여 합동회귀(pooled OLS) 모형과 고정효과(fixed-effects) 모형을 사용하였다. 분석 대상 기간은 2001년부터 2010년까지이며, 118개 4년제 일반 사립대학을 대상으로 분석을 실시하였다. 분석에 사용된 자료는 크게 네 가지이며, 모든 자료의 시간 범위는 2001년부터 2010년까지이다. 첫째, 4년제 일반대학을 대상으로 실시된 교육부 재정지원 사업의 특성을 파악하기 위하여 각 사업의 공고문, 기본계획, 신청요강, 사업별 운영 및 평가보고서 등을 분석하였다. 둘째, 교육부 재정지원 사업의 대학별 재정지원 규모를 정리한 교육부 내부 자료를 분석하였다. 셋째, 한국사학진흥재단으로부터 수집한 사립대학 교비회계의 자금계산서를 사용하여 각 대학의 수입 및 지출항목별 재정 규모를 파악하였다. 넷째, 한국사학진흥재단과 한국교육개발원으로부터 수집한 4년제 일반대학의 연도별 등록금 및 학교현황 자료를 사용하였다. 분석 결과들을 토대로 다음과 같은 결론들을 도출하였다. 첫째, 2001년 이후 대학에 대한 정부의 재정지원은 비약적으로 증가하였으나, 주로 개인 연구자들에 대한 R&D 지원에 집중되었으며, HRD를 위한 기관지원에는 상대적으로 소홀하였다. 이로 인해 교육⋅연구여건 개선을 위한 인프라 구축 및 장기발전 계획에 따른 대학 자체의 전략적인 투자에 상당한 한계가 있었던 것으로 보인다. 둘째, 2004년 모든 정부 재정지원 사업에 선택과 집중에 의한 선별지원 방식이 도입된 이후 대학에 대한 기관지원은 불균형 정도가 더욱 심화되었으나, 교수나 연구자들에 대한 개인지원의 불균형 정도는 비슷한 수준을 유지하였다. 그리고 R&D 중심의 개인지원 규모가 큰 대학일수록 HRD 중심의 기관지원 규모도 큰 것으로 나타났는데, 이는 정부의 재정지원에 부익부 빈익빈 현상이 나타나고 있음을 의미한다. 셋째, 2004년 선별지원이 전면화 된 이후 정부의 재정지원이 국⋅공립대학과 연구중심 대학에 집중되면서, 국⋅공립대학 간, 연구중심 대학 간 재정지원 불균형 정도는 크게 완화되었다. 반면, 사립대학과 교육중심 대학은 국․공립대학이나 연구중심 대학과의 재정지원 격차뿐만 아니라, 사립대학 간, 교육중심 대학 간의 불균형 정도도 더욱 심화되었다. 그런데 대학 간 특성화 및 기능에 따른 차별화가 이루어지지 않은 상황에서, 국⋅공립대학에 대한 편향적인 재정지원은 이들 대학에 재학하고 있는 학생들에 대한 특혜라는 비판에 직면할 수 있다. 또한, 학부수준의 인력양성을 주요 기능으로 하는 교육중심 대학에 대한 HRD 영역의 지원이 연구중심 대학에 비해 현저하게 적은 점은 평가결과에 기반한 선별지원 방식의 효과성을 의심하게 한다. 넷째, 연구중심 대학의 학교법인은 정부의 재정지원이 증가할수록 법인전입금의 규모를 줄임으로써 학교경영을 지원해야 할 책임을 회피하였다. 그리고 재정지원 규모가 증가하더라도 등록금을 인하하거나 인상률을 낮추려 하지 않았으며, 주변 대학들과 비슷한 수준으로 등록금을 인상함으로써 정부 재정지원으로 인해 생겨난 재정적 여유를 그대로 유지하려고 하였다. 반면, 2004년 이후 정부의 재정지원 규모가 크게 감소한 교육⋅연구병행 대학 및 교육중심 대학들은 다른 재원을 통해 정부 재정지원의 감소분을 보충하려 하기보다, 인건비와 같은 재정지출을 줄임으로써 정부의 재정지원이 줄어든 상황에 대처해 나간 것으로 보인다. 다섯째, 대학에 대한 정부의 재정지원은 교육 및 연구여건 개선과 대학의 경쟁력 강화에 기여할 것이라는 정부의 기대와 달리, 교직원들의 인건비를 증가시키는데 보다 큰 영향을 미쳤다. 대학들의 이러한 기회주의적 교차보조 행위는 연구비 지출에서도 나타난다. 연구중심 대학들은 교수 및 연구자들에 대한 정부의 재정지원 규모가 매우 크기 때문에, 이들에 대한 자체적인 연구비 지원을 줄이는 대신 이를 통해 발생한 여유자금을 교직원들의 인건비와 관리운영비를 증가시키는데 활용하였다. 이를 바탕으로 정부 재정지원 정책을 위한 제언을 제시하면 다음과 같다. 첫째, HRD 영역에 대한 재정지원 사업을 확대하고, 교육중심 대학에 대한 재정지원을 강화할 필요가 있다. 둘째, 기관에 대한 포괄적 재정지원 방식을 확대하되, 재정지원 포뮬러에 대학이 창출한 성과나 전년도 대비 향상도 등의 지표들을 포함시킴으로써, 대학의 자구개선 노력을 촉진하고, 재정지원과 성과의 연계를 보다 강화할 필요가 있다. 또한, 다양한 경쟁그룹을 구성하고, 각 그룹마다 서로 다른 평가지표와 학교당 최대 지원 규모 등을 설정함으로써 재정지원의 과도한 불균형 문제를 완화할 수 있을 것으로 보인다. 셋째, 정부의 재정지원과 관련된 대학의 다양한 기회주의적 행동들을 분석하여 유형화하고, 각각의 도덕적 해이 현상들을 방지할 수 있는 대책들을 마련하는 것이 필요하다.