國民投票에 관한 硏究

Abstract

(국문초록)

이 논문은 직접민주주의에 대응하는 현대 대의민주주의의 한계와 문제점을 검토하고 이를 극복하는 방안을 모색하는데 주목적을 두었다. 오늘날 대부분의 민주국가에서 대의제가 일반적인 원리로 수용되고 있지만, 다른 한편으로 대의제가 노정하고 있는 문제들과 이에 대한 변화 필요성의 인식도 점차 증대되고 있다. 권력분립 원리의 형식화와 행정권의 강화, 사회의 다원화에 따른 대표성의 약화, 국민의 의사와 대의기관의 결정 사이에 보이는 현실적인 괴리에 대한 문제의식, 국정에 대한 국민적 참여욕구의 증대 등과 함께 현대 대의제는 변화를 요구받고 있으며, 이러한 변화의 상황에서 직접민주제도가 대의제의 약점을 일정부분 보완해 주는 기능을 가지는 것이 주목을 받고 있다. 우리 사회도 1945년 해방 이후, 대한민국을 건국하고 국가를 운영하는 과정에서 대의민주주의를 시행해 보고 그 문제점이나 한계를 직접 겪어 보았기 때문에, 현 단계에서 그 대안을 모색해 보는 것은 바람직하다. 그 대안을 적절히 준비하는 것은 바람직하다고 할 수 있다. 이 글은 이런 이유와 문제의식에서 출발한다. 역사적으로 볼 때 근대국가의 기본원리로 정착된 대의제는 통치구조상 치자와 피치자를 구분하고 정책결정권과 기관구성권을 분리하여 선거로 선출되는 국민의 대표자를 통해 국민주권원리를 실현하는 기본구조를 가지고 있다. 다른 한편 이러한 대의제와는 달리 국민이 직접 국정에 참여하여 국민투표(referendum)라는 방법을 통해 국가정책을 결정하는 직접민주제도 같은 맥락의 이념적 기초를 제공하고 있다. 그러나 어떤 정치제도도 시대와 환경을 떠나서 변화되지 않고 완전하게 유지될 수는 없다. 특히, 대의민주주의의 현대적 위기로 제기되는 대의의 실패에 대한 보완 또는 대안으로서 직접민주주의의 요구는 21세기에 새롭게 다시 등장하고 있다. 즉, 현대에 들어서 경제․사회․의료기술의 발달로 인한 인구의 증가, 보통교육의 확대로 인한 높은 교육수준과 이에 따른 정치에 대한 관심 고조 , TV 등 대중매체의 발달과 언론기관의 영향력 증대, 개인용 컴퓨터의 보편화와 인터넷을 통한 정보화 사회의 도래는 현대 정치 환경을 새롭게 변모시키고 있다. 특히, 정보통신기술의 광범위한 발전은 인터넷 및 온라인상의 정보접근을 용이하게 하여 일반 국민의 접근권을 강화시킴으로써 보다 더 많은 국민의 직접참여 기회를 현실 속에 자리 잡게 하였다. 이에 따라 현대 민주주의국가에서 과거의 직접민주주의를 어렵게 만드는 물리적 조건과 제약들은 점점 약화 되어가고 있다. 이런 현상은 많은 문제를 발생하고 있는 대의민주주의를 그대로 고수하여야 하는가 하는 의문을 낳게 하고 있으며 공동체의 의사결정은 어떻게 하는 것이 정당한 것인가 하는 문제에 대하여 본질적인 해답을 요구하고 있는 것이다. 따라서 고전적 대의제 원리만의 적용은 국민주권원리가 오로지 정당이 중심이 되는 의회주권원리로 운영 되고 국민은 명목상의 주권자로 전락하여 그들의 대표자인 의원이 정당의 대리인 역할에 머물러 모든 의사결정을 담당하는 병폐가 빈번하게 발생 되게 된다. 따라서 이를 보완 및 발전시키기 위한 조치로 직접민주주의 요소가 도입되어 국민투표의 헌법 제도화 등 국민주권원리를 더욱 실질화 하려는 움직임이 새롭게 나타나기 시작하였다. 본 연구는 이러한 문제의식을 전제로 하여 첫째, 국민투표제도에 대한 고찰의 전제조건으로 직접민주주의란 과연 무엇인가?라는 문제에서부터 출발한다. 여기에서 왜 21세기에 직접민주주의가 다시 요구되며 우리가 익히 알고 있는 고대 아테네 민주주의는 순수한 직접민주주의로 영원한 것인지를 재조명 해보았다. 또한 직접민주주의는 이념에 불과하고 실현 불가능한 것인지에 대하여 분석하고 현실에 접목이 가능하다면 현대 국가의 통치원리로 주류를 이루고 있는 대의민주주의의 현실에서 상호 공존이 어떻게 가능하며 그 범위는 어떻게 설정할 것인가에 관해서도 고찰하였다. 먼저 국민투표제도의 개념을 분명히 하기 위하여 정책투표, 신임투표, 국민거부, 국민표결등의 개념과 구별하는 작업을 하고, 직접민주주의를 제도화한 나라들의 국민투표들에 대한 사례들을 비교법적 차원에서 검토 하였다. 둘째, 현대 대의제 하에서 직접민주주의의 요소로 도입한 국민투표제도를 심층적으로 분석하여 현대 국가의 대의제는 수동적인 고전적 의미의 대의제가 아닌, 직접민주주의 요소가 가미된 공존과 상호 보완의 의미를 갖는 대의제임을 발굴해 내고 이를 체계적으로 뒷받침해 줄 수 있는 요소들을 제시하였다. 셋째, 국민투표가 안고 있는 제도 내재적인 한계와 아울러 현대적 해석의 기준점을 기존의 논의와 함께 분석하고, 헌법정책적으로 한국에 적합한 국민투표의 모델을 제시하였다. 여기에서는 현행 헌법상 채택하고 있는 국민투표제도에 대하여 분석하고 구조적 문제점을 찾아내는 것과 동시에 헌법해석적 문제점을 넘어 헌법 개정을 통해 도입해야 하는 국민투표제도의 미래 모습도 제시하였다.

(주요어) - 국민주권주의, 직접민주주의, 심의민주주의, 참여민주주의, 대의민주주의, referendum, plebiszit, 주민투표

-학번: 2003-30410