위탁집행형 준정부기관의 성과관리 연구

Abstract

지난 1980년대 이후 OECD국가들의 공공관리에서 큰 변화는 정부의 비효율성 문제를 해결하기 위해 자율성을 부여하고, 성과에 대해 책임을 묻는 방향으로의 전환이었다. 이를 위해 정부기관 자체에 성과관리를 도입함과 동시에, 공공부문의 조직을 분권화하여 공공기관들을 설립하고, 이들에게 권한 위탁과 기관운영의 자율성을 부여하고 성과를 평가하고자 하였다. 우리나라 정부도 성과관리제도를 도입하고, 공기업, 준정부기관으로 이를 확산하였다. 대표적으로 정부부처를 대상으로는 정부업무평가제도가 운영되고 있고, 공공기관을 대상으로는 공공기관 경영평가 제도가 운영되고 있다. 성과관리제도 도입 이후 공공부문 성과에 미치는 영향이 어떠한 것들이 있는지 점검하는 연구가 이루어졌다. 공공기관 경영성과에 영향을 미치는 요인 연구는 크게 기관 외부요인과 내부요인을 분석한 연구로 구분할 수 있다. 외부요인으로 인력, 매출 등의 기관규모와 같은 요인들이 경영성과에 영향을 미치고 있는지 분석하는 연구들과, 내부요인으로 직무만족, 성과관리제도 요인들이 성과에 영향을 주는지 분석한 연구들이 있다. 그러나, 이 연구들은 공공기관들이 전략적 행동을 통해 기관규모와 같은 요인들을 통제함으로써 경영평가 성과향상을 도모할 수 있다는 것을 고려하지 않고 있고, 공공기관 자체의 성과에 한정하여 연구를 진행할 뿐 공공기관과 정부부처를 고려하여 정부 전체적인 성과향상이라는 관점에서 성과관리연구를 진행하지 못하고 있다. 위탁집행형 준정부기관은 정부부처에서 출연금 등 예산지원을 받고 사업을 위탁받아 집행하고 있다. 위탁집행형 준정부기관의 설립목적과 특성상 위탁집행형 준정부기관의 사업의 성과는 기관 자체의 성과뿐만 아니라 정부부처의 성과로도 관리가 되고 있다. 위탁집행형 준정부기관은 위탁을 준 정부부처로부터 사업 감독을 받고 있으나, 성과평가는 기획재정부가 운영하는 공공기관 경영평가를 받고 있다. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따라 기획재정부는 주무부처와 공동으로 위탁집행형 준정부기관에 대해 소유․지배권을 행사하며, 그 권한의 하나로 성과평가제도(공공기관 경영평가)를 운영하고 있다. 이에 따라 위탁집행형 준정부기관이라는 하나의 대리인이 정부부처와 기획재정부라는 복수의 주인과 주인-대리인 관계를 형성할 수 있다. 복수의 주인과 공통의 대리인 이론에서는 한 주인이 대리인에게 보다 많은 서비스를 받기 위해 인센티브를 더 많이 주게 될 경우, 대리인은 다른 주인에게 제공할 서비스를 줄이는 외부효과가 발생하게 된다고 한다. 위탁집행형 준정부기관은 주무부처와 기획재정부라는 서로 다른 주인의 요구에 대해 복수의 주인-대리인 관계에서 자신의 이익을 극대화하기 위해 전략적 행동을 하게 된다. 본 논문은 위탁집행형 준정부기관이라는 대리인이 자신의 이익에 부합하는 전략적 행동을 하고, 특정 주인의 이익을 대변하고 다른 주인의 이익은 훼손하게 되는 현상이 발생하여 의도하지 않은 성과하락이 발생하는지 확인하고자 하였다. 공공기관 경영평가 지표는 리더십, 경영효율, 주요사업 부문으로 나누어 여러 지표들로 구성되어 있다. 이중 경영효율 부문은 기획재정부의 관심사항을 대표하고 있고, 주요사업 부문은 위탁사업을 준 정부부처의 관심사항을 대표하고 있다. 본 연구에서 공공기관 경영평가의 평가결과에 영향을 미치는 실질적 가중치를 조사한 결과 명목상 가중치와 달리 실질적 가중치가 높아 경영평가 결과에 큰 영향을 미치는 지표들은 평균인력을 분모로 하는 업무효율지표와 인력규모에 따라 증가하는 관리비를 통제하는 계량관리업무비와 같은 경영효율성 지표들이었음을 확인하였다. 이로 인해 위탁집행형 준정부기관들이 다른 지표들에 비해 우선적으로 이러한 평균인력과 관리비 통제를 하고자 하는 유인이 발생하게 되었다. 이러한 상황 하에서 경영효율성 지표(업무효율, 계량관리업무비)들의 득점 관리를 위해 실제 인력 및 관리비 등의 전략적 통제가 발생하는지, 주요사업성과에 영향을 미치는지를 분석하였다. 사업성과는 계획, 집행, 환류 과정 등 사업 전체의 과정에 대해 평가를 받는 것으로, 인력이 부족할 경우 계획수립이 지연되거나, 사업집행의 모니터링 활동이 상대적으로 줄어들고, 환류 과정이 문제가 될 수 있기 때문이다. 실제 분석결과 위탁집행형 준정부기관들은 경영효율성 점수 관리를 위해 인력규모를 전략적 행동에 따라 통제하고 있었고, 이로 인해 일부 사업성과가 감소하는 현상이 발생함을 확인하였다. 한편, 정부부처는 부처대로 별도의 정부업무평가를 받는데, 업무평가 대상에 위탁집행형 준정부기관이 수행하는 사업성과를 포함하고 있다. 위탁집행형 준정부기관은 설립목적 및 사업 수행 특성상 정부부처로부터 사업을 위탁받아 집행하는 역할을 수행하고 있으며, 그 사업성과는 정부부처와 같이 공유하게 된다. 즉, 사업성과가 공공기관 경영평가에도 활용되고, 동시에 정부부처가 평가받는 정부업무평가에도 활용될 수 있는 것이다. 이렇게 될 경우 공공기관 경영평가 주요사업성과평가 결과와 정부부처의 정부업무평가 결과 간에 일정한 관계가 있을 수 있다. 이에 공공기관 경영평가의 주요사업성과와 정부업무평가 관리과제 평가간의 상관관계가 있는지를 분석하고, 위탁집행형 준정부기관이 경영효율성을 위해 인력을 통제할 경우 기관 자체의 사업성과 뿐만 아니라, 사업을 위탁한 정부 관리과제 성과결과와 상관관계가 이어지는지를 밝히고자 하였다. 서로 다른 평가제도 하에서 평가위원들이 차이가 있고, 정부와 위탁집행형 준정부기관이라는 평가대상의 차이 등으로 상관분석결과 서로 상관관계가 없음이 확인되었다. 그러나, 정부업무평가의 관리과제를 수행하는 위탁집행형 준정부기관의 관리과제 참여 정도(전적 수행 vs. 공동 수행)에 따라 관리과제 평가결과가 차이가 있고, 일부 500인 이상 기관과 미만 기관간에 차이가 발생하는 것을 확인할 수 있었다. 이는 관리과제 사업을 시행하는 위탁집행형 준정부기관이 관리과제 평가결과에 영향력을 미치고 있음을 보여주는 것이다. 결국 공공기관 경영평가 주요사업성과와 정부업무평가 관리과제 평가결과가 서로 일정한 상관관계가 있도록 하는 상위레밸의 평가제도 설계가 필요하다고 해석할 수 있다. 그동안의 성과관리와 관련한 연구들은 긍정적이든, 부정적인이든 거의 한결같이 개별 조직을 단위로 하여 이루어져 왔다. 정부 전체의 생산성은 관련된 조직 전체의 성과가 향상되어야 달성될 수 있는 것임에도, 개별 조직을 단위로 한 성과평가 연구가 주로 진행되었다. 그러나 부분최적화가 전체최적화가 아닐 수 있듯이, 개별 조직들의 생산성 제고가 정부차원의 생산성 제고로 이어지지 않을 수 있는데, 이 문제를 다룬 연구가 필요함을 제시하고 있다. 결론적으로 본 연구에서 기획재정부와 주무부처 간의 공동소유권 행사를 하는 현재의 공공기관 지배구조하에서 기획재정부가 운영하는 공공기관 경영평가에서 경영효율성 관련 지표의 상대적 중요성이 사업성과를 평가하는 지표에 비해 크고, 이러한 실질적 가중치 차이가 위탁집행형 준정부기관의 주요사업성과 및 정부부처의 사업성과도 하락할 수도 있는 효과를 양산할 수 있다는 점을 확인하였다. 이를 통해 정부부처와 위탁집행형 준정부기관의 연계성을 고려한 성과관리 제도의 설계와 운영에 대해 재검토하는 계기가 되었으면 한다.