교육과정 자율화 정책에 대한 비판적 고찰 : 교사의 자율성 개념을 중심으로

Abstract

우리나라 교육과정 정책의 지속적인 흐름 중 하나는 교육과정을 자율화하고자 하는 것이다. 즉, 우리나라에서는 교육과정 자율화 정책을 통해 교육과정 자율권을 중앙정부에게서 단위학교와 교사에게로 이양하고자 하는 시도가 지속적으로 이루어지고 있다. 그러나 일련의 교육과정 자율화 정책에 따라 교사들이 교육과정에 대해 자율적인 결정을 할 수 있는 제도적 여건이 갖추어졌음에도 불구하고, 교사들이 교육과정에 관해 자율성을 충분히 발휘하고 있는지에 대해서는 지속적으로 의문이 제기되어 왔다. 또한 교육과정 자율화 정책이 현장에서 그리 환영받고 있지 못하다는 점도 많은 연구를 통해 지적되어 왔다. 본 연구에서는 교육과정 자율화 정책을 둘러싼 문제가 정책에 가정된 교사의 자율성 개념과 관련되어 있다고 본다. 교육과정 자율화 정책에서 교사에게 상당히 많은 자율성을 허용하고 있음에도 불구하고, 정작 정책에서 가정된 교사 자율성 에는 교사들의 능동성을 충분히 반영되어 있지 않다는 것이다. 그러나 교육과정 자율화 정책의 성패는 결국 현장에서 교육과정을 편성․운영하는 교사에게 달려있는바, 교육과정 자율화 정책이 교사들에게 적합한 자율성 개념을 담고 있지 못하다면 그 효과를 기대하기는 쉽지 않다. 따라서 본 연구는 교사 자율성 개념을 중심으로 교육과정 자율화 정책을 비판적으로 고찰함으로써 교육과정 자율화 정책의 문제를 심층적으로 탐색해보고자 한다. 이러한 연구의 목적을 달성하기 위하여 설정한 연구 문제는 다음과 같다.

첫째, 교육과정 자율화 정책에서 교사에게 허용하는 자율성은 무엇인가? 둘째, 교육과정 자율화 정책에 가정된 교사의 자율성 개념에는 어떤 문제점이 있는가?

이러한 연구문제를 해결하기 위하여, 본 연구는 우리나라의 교육과정 자율화 정책을 담고 있는 대표적인 정책 문서인 국가교육과정 문서를 검토하였다. 검토한 문서의 범위는 일반적으로 교육과정 자율화가 시작되었다고 여겨지는 제6차 교육과정부터 제7차 교육과정, 2007 개정 교육과정, 2009 개정 교육과정까지로, 교육과정 편제 및 시수, 교육 내용, 교육 평가의 세 측면에서 검토되었다.

이 연구의 결과를 간략히 제시하면 다음과 같다. 교육과정 편제 및 시수 측면에서 교사에게 허용되는 자율성은 국가교육과정 개정을 거듭하며 증가되었다. 교육과정 자율화가 처음 시도된 제6차 교육과정 시기에는 자율성이 고등학교 일부 선택과목 및 초등학교의 학교재량 시간에 대해서만 허용되었던 반면, 제7차 교육과정에는 고등학교에 대대적으로 선택중심교육과정이 도입되고 재량시간이 전 학교 급으로 확대됨에 따라 교사에게 허용되는 자율성이 늘어났다. 2007 개정 교육과정에서는 고등학교에 선택중심교육과정이 더욱 강화되고 집중이수제가 도입됨으로써 교사들에게 더 많은 자율성이 허용되었으며, 2009 개정 교육과정에 이르러서는 교과군 및 학년군 체제의 도입, 교과(군) 별 20% 시수 증감 가능, 고등학교에 학교자율과정 도입, 전 학교 급으로 교과 집중이수제 확대, 창의적 체험학습 도입 등으로 편제나 시수 배정에 대한 자율성이 제도적으로는 거의 완전히 허용되었다고 볼 수 있다. 그러나 더 많은 자율성을 허용하는 것이 반드시 더 많은 자율성의 발휘로 이어지는 것은 아니었다. 교육 내용 구성 측면에서는 교과 외 영역의 경우 거의 완전히 자율성이 보장되었지만, 교과 영역의 경우 매우 제한적으로 자율성이 허용되었다. 제6차 교육과정 이래 지속적으로 교과 내용의 순서, 비중, 방법에 대해서만 교사가 자율성을 발휘할 수 있음이 명시되고 있기 때문이다. 즉, 교사가 제시된 내용을 삭제하거나 새로운 내용을 추가하는 것은 허용되지 않는다. 이는 시수 증감이 자유로워진 2009 개정 교육과정 시기에도 마찬가지여서, 교사의 자율성이 융통성과 충실성 간의 긴장 관계 속에 위치해 있음을 보여준다. 교육 평가의 경우, 국가에서 교과 별 교육 내용과 함께 성취 기준과 평가 기준을 제시하고 있기 때문에 성취 수준을 결정하는 것에 한정된다. 그럼에도 불구하고, 학교 상황에 맞게 성취 수준을 개발하고 활용하는 것이 허용되는바, 실질적으로 평가에서도 교사들은 충분히 자율성을 허용 받고 있는 것으로 보인다. 다만, 제7차 교육과정 이래 교육과정 질 관리가 강조됨에 따라 국가나 시․도 수준에서 주기적으로 학생의 성취도, 학교, 교육과정 편성․운영에 대한 평가를 시행할 수 있다는 조항이 추가되었다. 더군다나 이러한 평가는 행정적, 재정적 유인가와 함께 제공되거나 학교장의 책무성 평가에 반영된다는 점에서 제도적으로는 자율성을 허용하지만, 실질적으로는 교사들이 외부로부터 부과된 규정과 규율을 따르게끔 강제성을 부여하는 것이 아니냐는 논쟁의 여지가 있다. 교사에게 허용되는 자율성에 대한 탐색을 바탕으로, 다음으로는 교육과정 자율화 정책에 가정된 자율성 개념이 어떤 문제를 지니고 있는지 비판적으로 고찰해보았다. 먼저, 우리나라 교육과정 자율화 정책에 가정된 교사 자율성 개념의 특성은 다음과 같다. 첫째, 교육과정 자율화 정책에서 교사 자율성은 국가에 의해 교사에게 부여될 수 있으며, 통제 가능한 것으로 여겨진다. 교육과정 자율화 정책은 교사 자율성을 허용하기 위한 제도를 모든 교사가 따라야 할 것으로 강제하거나, 구체적이고 상세한 지침을 처방하는 경향을 보였다. 교사 자율성을 평가하는 방식 또한 강제성을 띤다고 볼 수 있다. 둘째, 교육과정 자율화 정책은 교사가 자율성을 발휘한다면 주어지는 것들을 변형하고 재구조화할 것이라 간주한다. 이는 교육과정 자율화 정책을 통해 변화를 모색하고자 하는 국가의 의도가 반영된 것이라 할 수 있다. 그러나 교사 자율성에 대한 이러한 제한된 이해는 교사들의 능동성을 간과하게 한다. 셋째, 교육과정 자율화 정책에 상정된 교사 자율성 개념에는 교육과정을 편성․운영함에 따라 교사가 필연적으로 경험하는 판단의 복잡성이 배제되어 있다. 교사의 판단은 환경적 맥락뿐만 아니라 교사 개인의 맥락과도 긴밀히 연결되어 있는바, 복잡한 양상을 띤다. 그러나 교육과정 자율화 정책은 복잡성을 배제하고 교사의 문제를 일원화하거나 일방적으로 대안을 제안하는 등 교사 판단의 복잡성을 고려하지 않았다. 교육과정 자율화 정책에 가정된 이러한 특성들은 앞서 탐색한 교사 자율성의 의미에 비추어 볼 때 다음과 같은 한계를 지니고 있으며 교육과정 자율화 정책은 이를 발전적으로 재고할 수 있는 방향으로 전환을 고려할 필요가 있다. 첫째, 교사의 자율성은 외부로부터 부여되기보다 오히려 맥락 속에서 성취된다. 이 때 맥락은 현재 학교의 상황뿐만 아니라, 교사의 과거 경험, 미래에의 바람, 현재의 문화적 구조적, 물질적 차원을 모두 일컫는다. 따라서 교사에게 무조건 더 많은 자율권을 주는 것보다는 교사가 필요로 하는 맥락에 맞는 자율권을 제공하는 것이 더 바람직하다. 또한 자율화 정책은 학교 맥락에 관심을 기울이고 지원할 필요가 있다. 둘째, 교사가 자율성을 발휘하는 것은 국가가 의도한바 변화의 주체가 되는 것이기보다는 교사의 교육적 목적에 터해 교육과정을 운영하는 것이다. 교육과정 자율화 정책에서 교사 자율성의 준거에는 학교교육의 변화를 바라는 국가의 의도가 강하게 작용하고 있다. 변형과 재구조화를 강조하는 교육과정 재구성 논의가 대표적인 예이다. 그러나 교육에 대한 교사의 관점은 다양하며, 재구성의 정도도 다양할 수 있다. 교육과정 자율화 정책은 제도적 자율성을 보장하는 것뿐만 아니라 교사의 교육적 의도를 지원할 수 있는 학교 문화를 형성하도록 노력을 기울여야 하며, 교사의 비판적 반성과 학습을 지원해야한다. 셋째, 교사 자율성은 교사의 판단 과정에서 복잡성을 배제하기보다는 이를 적극적으로 고려할 필요가 있다. 종래 교사 자율성은 주로 결과만을 통해 판단되어 왔다. 그러나 교사의 자율성을 이해하고 지원하기 위해서는 구체적인 맥락 속에서 판단이 어떻게 내려졌는지를 고려할 필요가 있다. 이에 따라, 교육과정 자율화 정책에 대한 평가 또한 교사가 스스로 정한 내적 기준을 존중할 필요가 있으며, 자율권 활용에 대한 평가도 생태학적 환경과 관련하여 얼마나 자율권이 활용되는지에 보다 주목할 필요가 있다. 이 연구는 교육과정 자율화 정책을 국가가 아닌 교사의 입장에서 검토하였다는 점에 그 의의가 있다. 또한 교육과정 분야에서 기존에 필요성이 자주 언급되었지만, 연구가 많이 이루어지지 않았던 교사 자율성 개념에 대한 이해를 증진시켰다는 점에서 기여하는 바가 있다. 반면, 교사 자율성 개념을 비판적으로 이해하기 위한 분석대상이 국가의 정책 문서, 주로 국가교육과정이라는 점에서 제한이 있다. 또한 연구 목적 상 교사 주체성에 대한 논의를 간단히 소개하고 참조하는 수준으로 다루고 있는바, 향후 교사 주체성에 대한 면밀한 이론적 탐색이 필요할 것으로 예상된다.

Recently, curriculum autonomy has become part of the mainstream of South Korean curriculum policy. The Korean government has continuously tried to transfer power over the curriculum to schools and teachers. However, in spite of the almost perfect institutional conditions, teachers are blamed for not utilizing their autonomy more. The purpose of this paper is to critically study the curriculum autonomy policy, focusing on the concept of teacher autonomy, which is assumed as part of the curriculum autonomy policy. For this purpose, the paper analyzes the National Curriculum of Korea to show which parts of the school curriculum can be decided upon by the teachers, divided into three categories: curriculum organization and time allotment, contents of education, and evaluation of education

it also seeks to find out what teacher autonomy might actually mean to the government by reflecting on teacher autonomy and the concept of teacher agency. Thus, the research questions of this study are as follows:

1) What decisions does the National Curriculum allow for a teacher to make? 2) What does the government assume is the meaning of teacher autonomy in its curriculum autonomy policies?

The results of this study can be summarized as follows: Studies by the National Curriculum on what allows for a teacher to make a decision about curriculum organization and time allotment have found that the scope of autonomy a teacher is allowed by the government is increasing gradually. With the 2009 Amended National Curriculum, teachers have been able to organize their curriculum and allot time almost completely freely because of new rules like grade clusters and subject groups. However, even though they can organize curriculum and allot time on their own, this does not mean they actually do in practice. This results because some rules are forced on teachers, causing them to feel controlled. Studies on the contents of education have found that in the case of extra-curricular activities such as discretionary activities and creative experience activities, teachers can make decisions on their own. But in the case of subject matter, which is central to teaching, the teacher has a right to decide only the order, emphasis, and the technique used for teaching the contents. There is no right to delete or add contents. Autonomy is restricted. Studies on the evaluation of education have found that teachers can decide the achievement level. But in order to improve the quality of education, since the 7th National Curriculum, assessments of academic achievement and the organization of curriculum for schools have been presented by the Education Ministry and the Metropolitan and Provincial Office of Education. This evaluation is connected to funding and is the accountability of the principal, so in effect the teacher is controlled by the government. Using the data, three characteristics of the governments assumed concept of teacher autonomy are presented. First, teacher autonomy is considered as granted and controlled by the government. The government gives autonomy to the teacher with detailed guidelines and by force. Second, the teacher is considered to modify and reconstruct the given material if the teacher displays autonomy in implementing curriculum. This is the change that the National Curriculum wants to implement in schools. Third, the concept of teacher autonomy does not include complexity of judgment. A teachers professional judgment is connected to the environment, the teachers experience, and the teachers orientation. But curriculum autonomy policies instead consider teachers the same and prescribe alternatives unilaterally. Considering these characteristics, the governments assumed concept of teacher autonomy should be discussed critically. First, teacher autonomy should be achieved within a teachers particular context rather than assigned unilaterally. It is better to give teachers the autonomy that they want in their specific contexts rather than just give the same right for autonomy to every teacher in every case. It is important to consider the environments of individual schools. Second, teachers working autonomously should be managing their own curriculum for their educational purposes rather than being the agents of change that the government wants. For this, the policy should be able to guarantee not only institutional autonomy but a school culture that supports teachers educational intentions. Support for a teachers critical reflection and learning is also needed. Third, the concept of teacher autonomy should be a concept that does not exclude but includes teacher complexity. To that end, a teachers own criteria should be respected. And if the use of autonomy is evaluated, it should be in connection with the ecological environment of curriculum implementation. The implications of this study are as below: First, it examines the curriculum autonomy policy not from the governments view but from the teachers view. Second, it brings forward the matter of the concept of teacher autonomy in the curriculum field. Despite these findings, there remain certain limitations, and results of this study leave more to be investigated in regards to the following subject: First, this study references documents that analyze and critically examine the governments assumed concept of teacher autonomy. Thus, there should be an observation on teacher autonomy in a practical context collecting qualitative or quantitative data. Second, this study refers to teacher agency to understand teachers curriculum work. But because it is a brand new concept in the Korean curriculum field, the concept of teacher agency should be explored more in depth.