대학 구조개혁 정책에 관한 쟁점 분석 - 정책옹호연합모형의 적용 -

Abstract

본 논문은 이명박 정부의 사립대학 구조개혁을 둘러싼 쟁점을 Sabatier의 정책옹호연합모형(ACF)을 적용하여 외적변수, 옹호연합의 형성과 작동과정을 중심으로 분석한 연구이다. 분석방법으로는 문헌연구와 함께 지지연합과 반대연합의 문서자료에 대한 내용분석과 언어네트워크분석을 보조적으로 실시하여 분석의 객관성과 신뢰성을 높였다. 분석결과는 다음과 같다. 이명박 정부의 사립대학구조개혁 정책의 정책변동에 영향을 준 외적요인으로 정책문제의 속성, 제도적 제약, 정치적 기회구조, 사회 경제적 요인이 있다. 정책문제의 속성의 경우 정부재정지원이 증가함에 따라 부실대학으로 재정이 지원되어서는 안된다는 여론에 의해 당위성이 존재했고 이해대립이 발생하는 민감한 정치적 문제로서의 심각성이 컸다. 또한 사립학교법이나 사립학교관련 법과 제도에 대한 전문적인 지식이 필요하여 전문성이나 복잡성 또한 높았다. 제도적 제약의 경우 사립대학의 구조개혁을 유도할 만한 유인이 부족했고 이를 위한 법적·제도적 근거가 마련되어 있지 않았다. 정치적 기회구조의 경우 당시 선거에 의해 집권여당의 성격이 진보에서 보수로 변화하게 되면서 대학정책의 강조점과 추진전략에도 영향을 주었다. 사회 경제적 요인의 경우 사회적 요인으로는 시민사회 활성화, 학령인구 감소, 대학의 질 제고에 대한 요구, 경제적 요인으로는 1997년 IMF경제위기 이후 사회전반에 걸친 구조조정이 있었다. 지지연합의 경우 주로 정부와 여당인 한나라당, 교육과학기술부(교과부) 등으로 구성되었으며 반대연합은 야당인 열린우리당, 대학단체, 교수·학술단체 등으로 구성되었다. 옹호연합은 동일한 신념체계를 기반으로 하는데 이는 규범적 핵심신념, 정책적 핵심신념, 2차적 신념으로 구분된다. 해당 정책을 둘러싸고 옹호연합이 기반으로 하고 있는 핵심신념은 다음과 같았다. 규범적 핵심신념으로는 지지연합은 수요자(학생)중심의 교육과 대학의 책무성, 경쟁·시장 중심의 신자유주의, 반대연합은 교육의 평등성과 대학의 자율성, 대학의 자치권를 파악할 수 있었다. 정책적 핵심신념으로는 두 옹호연합 모두 등록금 인하를 중시하였다는 공통점을 가지나 지지연합은 국가개입형 구조개혁추진, 타율적 통제수단에 의한 효율적 추진, 재정억제를 통한 구조개혁, 외적요인의 변동에 따른 최선의 해결책 시행을, 반대연합은 정부주도의 구조개혁추진에 대한 반발, 재정지원을 통한 구조개혁, 지방대학 지원을 정책적 핵심신념으로 가지고 있어 차이를 발견하였다. 또한 2차적 핵심신념으로는 두 옹호연합 모두 '(평가)지표'에 중점을 두었고 지지연합은 획일적, 정량적 평가지표를 통해 대학을 평가하고 평가결과에 따라 재정지원을 가하고 부실정도가 심할 경우 퇴출하는 4단계 추진방향을 추진하고자 했다. 또한 사립대학의 자발적 해산을 유도하기 위한 법안을 발의했고 이를 통해 사립대학의 자율적 퇴출(해산)을 도모하였다. 이에 반해 반대연합은 '충원률'과 '취업률' 지표가 지방대학에 절대적으로 불리하다는 점을 지적하며 평가지표에 강하게 반발하였으며 평가지표의 신뢰성에 의문을 제기하였다. 또한 등록금 인하를 목적으로 대학회계에 대한 감사의 위헌성을 지적하며 대학을 통제, 관리, 매매 대상으로 볼 수 없다는 점을 강조하였다. 각 옹호연합이 활용한 자원과 전략으로는 지지연합은 그들이 가진 공식적·법적 권한을 기반으로 지배적 연합으로서 영향력을 행사했고 정책결정과 정책집행 사이의 간극을 배제시키는 정책 추진 전략을 활용하고자 특정인물을 중심으로 정책을 결정, 집행하였다. 또한 관련 법안 발의를 통해 구조개혁을 위한 법적·제도적 기반을 마련하려 하였다. 반대연합은 야당을 의회 관련 권한 일부를 가지고 있었고 대학, 교수단체의 지지를 기반으로 정책에 관한 전문성을 토대로 이들의 주장에 대한 타당성과 정당성을 확보하고, 각종 토론회를 개최하고, 시위를 전개하는 등 온건한 전략과 강건한 전략을 동시에 활용하였다. ACF모형에서는 옹호연합 간 상호작용 과정에서 정책지향학습이 일어난다. 지지연합과 반대연합은 수차례의 설명회, 공청회, 국정감사 등을 개최했으나 신념의 차이와 배타적인 성향으로 내부지향적인 정책학습이 이루어졌다. 따라서 정책지향학습을 통한 신념변화는 거의 이루어지지 않았다. 또한 옹호연합 간 갈등을 중재하고 합의를 모색할 정책중개자 존재했다고 보기 힘들며 정부가 적극적인 정책 추진 의지와 태도를 가지고 이를 추진하였다. 정책 산출과 정책의 영향으로는 정책산출은 의도대로 4단계로 이루어진 방식의 사립대학구조개혁 정책이 시행되었다. 그러나 정책의 변동과정에서 옹호연합의 신념 변화 또는 합의가 이루어지지 않아 무리한 속도전이라는 비판, 대학평가지표에 대한 논란이 지속되었다.