통일한국의 지방자치제도에 관한 헌법적 연구

Abstract

현대 사회에서 지방자치제도는 민주주의와 권력분립의 이념을 실현하는 통치기구의 조직 원리로서 궁극적으로는 국민의 기본권보장에 기여하는 도구로서의 의의를 가진다. 반세기가 넘는 세월이 지나는 동안 남한과 북한은 서로 다른 통치구조와 통치이념을 가지고 제각기 발전해왔으며 지방자치제도 또한 그 국가권력구조와 통치이념에 맞게 구축되고 정착되었다. 남북한의 통일은 필연적으로 이질적 체제의 통합과정을 수반할 것이며, 통일 후의 혼란스러운 정국을 효과적으로 운영하기 위해서는 지방자치제도의 조기 정착이 필요하고도 중차대한 문제라 할 수 있다. 본 연구에서는 통일한국의 지방자치제도가 헌법적으로 어떠한 모습으로 구현되고 정착되어야 하는지 모색하고자 하였다. 이에 따라, 먼저 남한과 북한의 지방자치제도를 비교하고 외국(분단국가)의 사례를 분석한 후, 앞의 논의를 바탕으로 통일한국 지방자치제도의 모델을 제시하는 방향으로 구성하였다. 남한은 1987년의 제6공화국 헌법에서 지방자치가 다시 부활된 이래, 활발한 지방 분권의 논의와 함께 지방분권화가 진행되고 있는 상황이다. 반면 북한에서는 민주주의 중앙집권제를 바탕으로 고도의 중앙집권적 체제를 계속하여 구축하여 왔으며, 비록 지방주권기관으로서 지방인민회의와 지방인민위원회가 존재하지만 상급기관과 당의 중첩적인 감독과 엄격한 통제를 받고 있기 때문에 진정한 의미의 지방자치는 존재하지 않는다. 그나마 경제적 측면에서는 생산력 향상의 차원에서 지방의 부분적인 자율성을 허용해왔다. 통일한국의 지방자치제도 모델을 구상하는 과정에서 외국의 사례는 중요한 참고가 된다. 특히 독일의 경우, 비록 현재 남북한의 상황과 엄밀히 일치하지는 않을지라도 동서독의 이념에 의한 분단이라는 점, 두 체제의 자발적 합의에 의한 통합이었다는 점, 그리고 자유민주주의 질서를 근간으로 한 통합을 이루었다는 점 등에서 우리의 상황과 유사한 구조적 특징을 가지고 있다. 우리나라보다 앞서 성공적인 체제 통합을 이뤄낸 독일의 사례는 여러모로 시사점을 제공한다. 홍콩과 마카오를 중국 내지(內地)의 하나의 특별행정구로 간주하는 일국양제는 통일한국의 지방자치제도와 관련하여 연방국가의 실현이나 과도기의 특별행정구역 설정 등을 논의함에 있어 중요한 참고자료가 된다. 예멘의 경우는 상호간 일대일 합의의 원칙에 따라 형식적 통일을 이루었으나 결국 완전한 통합을 이루기 위해 내전을 거쳐야 했고 결과뿐만 아니라 과정에서의 통합의 중요성을 일깨우는 중요한 선례로 남았다. 통일한국의 지방자치제도에 관한 연구는 남북한 통합과정의 전제와 가정에 따라 달라질 수밖에 없는 것이다. 따라서 가장 현실적이고 타당성 있는 모델에 집중하였으며, 이에 따라 동서독의 합의에 기초하여 서독의 주도로 이루어진 독일의 통합과정을 기본적인 모델로 설정하였고, 통합 시의 부작용을 완충하기 위하여 과도기간을 설정하였다. 과도기에 북한지역 지방자치제도의 실시에 관한 사항은 일시적으로 유예될 수 있으며 이는 하나의 헌법정책적 결단으로 고려된다. 한편 이러한 통합의 과정에 있어서 자유민주적 기본질서에 입각한 통합, 점진적‧단계적이고 신속한 통합, 법과 제도를 초월한 완전한 통합이라는 기본 원칙을 준수하고 지향해야 할 것이다. 이와 같은 남북한 통합원리를 바탕으로, 통일한국의 헌법상 지방자치제도는 다음과 같은 이념에 따라 규정되어야 할 것이다. 첫째, 최소한의 보장을 내용으로 하는 전통적인 제도보장이론을 탈피하여, 보다 구체적인 지방자치에 관한 결단이 규정되어야 할 것이다. 둘째, 헌법상 권력분립 이념의 기능과 가치를 바탕으로 지방자치의 영역에서 수직적 권력분립 원리를 구현하여 국가와 지방자치단체가 대등적인 관계로 정립되어야 한다. 셋째, 기존의 단체자치 중심적인 지방자치제도의 이념을 탈피하여, 자기지배의 원리인 민주주의에 기초한 주민자치의 이념을 강화하여야 한다. 이상의 논의를 구체화하여, 통일한국 지방자치제도에 관하여 구상해보았다. 우선 거시적인 관점에서 국가구조와 계층제에 관한 논의를 하였다. 통일한국은 역사적으로 연방제의 전통이 없으며 상대적으로 좁은 영토에 교통과 정보통신기술의 발달로 지역 간 지역고권을 엄격히 구별할 만한 필요성이 적기 때문에 단일국가 권력구조가 바람직하며, 행정계층과 구별되는 자치계층의 관점에서 광역자치단체의 존립 목적과 세계적 추세를 고려하여 중층제를 택하는 것이 바람직하다. 다음으로 지방자치단체의 기관구성 방식에 관하여, 단기적으로는 전문성과 투명성을 갖춘 지방의회가 구성되기까지는 통합형 기관구성을 하는 것은 바람직하지 않을 것이지만, 장기적이고 궁극적으로는 각 지역적 내지 사회적 특성을 고려하여 지방자치단체에 기관구성에 관한 재량을 부여하는 방안이 검토된다. 국가와 지방자치단체 간 기능배분에 관하여는 보충성의 원칙에 따라서 자치 사무에 관하여는 포괄적으로 기능을 이전하는 방향으로 구성되어야 하며, 국가사무 중에서 자치사무와 연계가 필요한 사무에 관해서는 중앙과 지방이 서로 협력하는 체제를 구축해야 한다. 끝으로, 지방자치권의 구체적인 내용과 범위는 개별적인 자치권에 따라서 다르게 정의되겠지만, 본질적인 내용은 입법자의 입법재량에 의해 침해되지 않도록 가능한 한 구체적으로 통일헌법에서 규율하고 있을 것이 요구된다.