서울시 시민아파트 부지의 공원녹지화 요인과 효과에 관한 연구

Abstract

본 논문은 동일한 토지가 공동주택인 아파트에서 사회 기반 시설인 공원녹지로 용도가 바뀐 현상에 주목하였다. 연구의 목적은 이러한 토지 이용의 변화가 일어난 요인과 이로 인해 발생한 효과를 밝히는 데 있다. 연구의 대상은 1960년대 후반에서 1970년대 초반 서울시에 건설된 시민아파트다. 현재 서울시에 지어진 시민아파트 건물은 99% 이상이 철거되었다. 시민아파트 건립 당시 32개였던 지구 중 철거 후 절반에 해당하는 지구의 전체 혹은 일부가 공원녹지로 바뀌었다. 본 연구는 크게 3개의 장으로 구성된다. 우선, 시민아파트의 건설에서 부지정리까지의 과정을 살펴보고, 현재 전체 32개 지구의 이용 현황을 조사하였다. 1960년대 이후 급격한 도시화로 인한 주택공급량의 부족으로 서울 시내 구릉지와 천변 등의 방치된 공공용지를 중심으로 불법·불량주거지가 형성되었다. 시민아파트는 이러한 상황을 개선하기 위해 공공의 주도로 건설된 아파트다. 그러나, 1970년 서강지구 와우아파트의 붕괴사고로 시민아파트 건설 계획은 전면 폐기되었다. 곧이어 건물의 안전에 문제가 있음이 밝혀진 뒤 구조물 안전진단 결과에 따른 각각의 건물 별로 철거가 진행되었다. 이후 1997년에 이르러 당시까지 남아 있던 건물 전체에 대한 종합적인 정리계획을 세워 향후 이용방향을 제시하였다. 그 결과, 1997년의 종합 계획 이전에 이미 공원녹지로 바뀐 부지를 포함하여 총 15개 지구의 전체 혹은 일부가 공원녹지로 용도 전환되었다. 둘째, 공동주택인 시민아파트가 사회기반시설인 공원녹지로 변화된 요인을 살펴보았다. 아파트가 공원녹지로 바뀐 주요 요인은 부지의 토지특성, 서울시 도시계획 및 공원녹지 관련 정책의 변화, 주택관련 규제의 강화에 있다. 시민아파트 부지는 표고 40미터 이상의 구릉지에 위치한 소규모 공공용지가 주를 이룬다. 이들 부지는 새로운 공동주택 건설을 위해 시민아파트가 건설된 시기에는 없었던 신설된 법적 규제를 충족하기 어려운 조건이었다. 따라서 개별 부지에 대한 자발적 개발은 지연되었고, 그 사이 안전진단 결과에 따라 철거가 결정된 시민아파트 건물은 공공에 의해 수용되었다. 또한, 이러한 변화의 시간동안 시민아파트 부지에 대한 활용은 아파트 개발을 중심에 둔 시각에서 벗어나 사회적 요구와 필요에 대응할 수 있는 공공부지로 새롭게 인식되었다. 이것은 기존 주택지 내에 공원녹지, 주차장, 어린이집 등 각종 기반시설 조성의 필요성과 요구가 증가한 상황과 맞물린다. 결과적으로 부지의 대부분이 도시 내 산림녹지를 배후에 두고 있다는 특성을 살려 시민아파트 철거 후 다수의 부지에 대한 공원녹지화가 이루어졌다. 마지막으로, 이렇게 공원녹지로 용도가 변화하면서 얻을 수 있는 효과는 다음의 네 가지로 정리된다. 첫째, 노후건축물 철거로 인한 경관개선 효과다. 시민아파트 건물은 대지조성방식, 접지방식, 건축물의 형태 등이 구릉지 경관 관리 정책의 평가 지침 상 가장 지양해야 할 모습을 띄고 있었다. 이러한 건축물을 철거함으로써 경관 훼손 요인이 제거되었다. 이후 공원녹지로 이용되면서 부지 내 건축물은 엄격한 높이 규제가 적용된다. 이로 인해 구릉지의 건전한 경관 형성에 저해되는 거대 건축물의 건립이 원칙적으로 불가능해졌다. 둘째, 공원 확충을 통해 주택밀집지역의 주거환경을 개선하였다. 시민아파트 주변은 기반시설의 정비를 필요로 하는 주택밀집지역이 대부분이다. 기반 시설 중 공원은 공간 시설로 분류되어, 주거환경 개선을 위해 우선 정비되어야 하는 대상이다. 시민아파트 부지는 도시 내 산림의 최외곽 경계부에 위치하여 상대적으로 접근이 용이하였다. 또한 아파트를 건설할 때 이미 부지의 평탄화를 마쳤으며, 접근로를 확보한 상태였다. 이를 활용하여 조성비용을 절약하면서 공원 등의 기반 시설 조성이 필요했던 지역에 도보권 이하 소규모 공원을 조성할 수 있었다. 셋째, 도시지역 내 산림의 적절한 이용을 도모하였다. 공원녹지화 부지 대부분은 서울의 주요산과 그 지맥의 경계 부분에 위치한다. 이러한 영역은 도시 산림의 이용자에게 도시공원으로써 여가·휴식·운동 공간을 제공한다. 동시에 방문이 빈번한 시설을 경계공간에 배치함으로써 내밀한 숲의 안쪽 생태환경을 지키는 역할을 동시에 수행한다. 넷째, 변화하는 도시계획에 유동적으로 대응할 수 있는 공공용지를 확보할 수 있었다. 현재 공원녹지로 전환된 필지 중 일부는 법적으로 공원녹지 지정없이 일반주거지역만 설정되어 있는 상태다. 구청은 아파트 철거 후 발생한 공공용지를 빈 땅으로 방치할 수 없었기 때문에 일단 시설물의 설치가 적은 주차장이나 공원녹지로 이용하기 시작하였다. 이때, 공원녹지화는 일시적인 용도로, 이러한 토지는 개발 유보지로 향후 도시계획 및 정책의 변화에 따라 필요한 기반시설을 추가로 조성할 수 있는 가능성의 부지다. 그리고, 공원 부지에는 법적으로 지역사회에 필요한 대부분의 기반 시설의 설치가 가능하다. 따라서 공원녹지화는 미래의 도시계획 및 사회적 변화에 융통성 있게 대응할 수 있는 선택이다. 본 연구는 1960년대 후반에는 공동주택을 건립하게 이끌었던 토지의 특성이 사회가 변화하고 시간이 흘러 시민아파트가 철거되는 시기에서는 오히려 공원녹지화를 이끌었다는 관점을 가지고 진행되었다. 더불어, 토지특성 외에 변화하는 인식과 제도가 아파트 부지가 공원녹지로 바뀌는데 영향을 미쳤다고 보았다. 동일한 토지 위에 더 이상 공동주택을 건설하기 어렵게 하는 주택 건설 규제와 제도의 발전에 공원녹지의 필요성에 대한 인식과 요구가 더해져 시민아파트가 철거되어 발생한 부지의 공원녹지화를 이끌었다. 1970년대 초반까지 서울 뿐 아니라 부산, 대구를 비롯해서 전주, 춘천 등 전국에 같은 목적을 가진 공공주택이 건설되었다. 현재 이러한 아파트는 건설 후 40년 이상이 흘러 해당 도시 내 대표적인 노후 건축물이 되었다. 이들 중 일부는 이미 철거되었거나, 현재 철거 후 부지 활용에 대해 검토 단계일 것으로 예상된다. 하지만 서울을 제외한 지역에서는 현황조차 파악되지 않았다. 노후공공아파트 부지는 기존 시가지 내에 위치하여, 변화하는 도시계획의 실행을 위해 유효하게 활용할 수 있는 공공부지다. 이러한 가치를 충분히 발휘할 수 있게 정확한 실태 파악과 종합적인 이용계획을 수립함에 있어 본 연구가 시발점이 되고자 한다.