일본 ｢해양기본법｣의 제정과정에 관한 연구 -NGO의 네트워크 권력을 중심으로-

Abstract

본 논문은 일본 ｢해양기본법｣ 제정 과정에서 NGO가 어떻게 주도적인 역할을 할 수 있었는지를 네트워크 권력이론 분석틀에 따라 분석한다. 일본에서는 해양정책을 8개 이상의 중앙부처가 세분화된 분담체제로 소관하고 있으며, 각 부처의 부처이기주의적인 태도는 포괄적 정책이 수립되는 데에 방해요인으로 작용되어왔다. 그러한 부처 간의 태도에 문제의식을 제기한 것이 일본재단 및 해양정책연구재단(OPRF)이라는 NGO들이었다. 관료들이 압도적으로 주도권을 장악하고 있는 일본의 국가정책 제정과정에서는 비공식행위자, 그 중에서도 특히 이익단체가 아닌 NGO들은 중요한 행위자로서 과정에 관여하기가 어려웠다. 그러나 ｢해양기본법｣ 제정 과정에 있어서는 ｢해양기본법｣을 둘러싼 이슈 네트워크 자체를 NGO가 만들었다. 그리고 그 네트워크를 바탕으로 NGO가 주변 행위자들, 특히 여야당의 정치인들을 지원세력으로 끌어들이면서 정책과정을 주도할 수 있었던 것이다. 특히 일본재단 등 ｢해양기본법｣ 제정을 주도한 NGO들은 정책과정의 진행에 따라 전략적으로 접근방법을 바꾸었다. 즉 이들은 정책 네트워크 상에서의 역할을 동태적으로 변화시키면서 끝까지 중요한 행위자로서 관여했다. 일반적 정책 네트워크 연구는 정책과정을 단편적으로 분석하지만 본 논문은 NGO들의 행동과 역할의 동태적 변화를 분석한다. 1996년의 ｢UN해양법협약｣ 비준 이후, 일본재단은 대규모 심포지엄의 개최나 해양관리연구회의 설립을 통해 이슈 네트워크의 문지기 로서 다양한 행위자가 네트워크에 참여할 수 있도록 그 문호를 열었다. 2000년 이후 일본재단은 상기 연구회를 바탕으로 바람직한 해양정책과 해양기본법의 방향성에 대한 검토를 진행하게 되었다. 이때 일본재단은 정책제언의 발표에 앞서 대규모 설문조사를 실시한 후, 그 결과를 정책안에 반영시키는 내용적 스위칭을 수행했다. 이를 통해 ｢해양기본법｣의 중요성은 다른 비공식행위자들의 네트워크에 확산되어 갔다. 이와 같이 초기에는 네트워크의 길목 부분에 위치하고 있던 일본재단은 비공식행위자라는 동종 네트워크 간의 소통을 가능케 하는중개인역할을 할 만큼 그 힘을 확대시켰다. 다음 단계로서, 공식행위자를 움직이기 위한 전략으로서 일본재단은 정치인이나 미디어의 관심을 얻기 쉬운 이슈로 접근 방식을 바꾸었다. 정책 네트워크 상의 변환기스위처로서 네트워크와 다른 종류의 네트워크를 연결시키는 역할을 했다. 또한 이 시기에 일본재단의 자매단체인 OPRF는 더 깊은 연구 진행과 전략적 제언 내용의 변경을 통해 비공식행위자 네트워크를 공식행위자 네트워크와 의미차원에서 소통시키는 것에 성공했다. 즉, 당초 해양권익 등 특정 정치적 관심 이슈를 통해서만 소통하고 있던 공식행위자와 비공식행위자 간의 네트워크에서 OPRF가 해석자 역할을 수행함으로써 네트워크 전체가 ｢해양기본법｣ 제정이라는 목표를 공유하게 만든 것이다. 이와 같이 민・관의 벽을 넘어 ｢해양기본법｣의 제정을 향해 매진하게 된 정책 네트워크 상에서 가장 명확한 비전을 제시한 행위자는 역시 일본재단과 OPRF이었다. 법안의 검토과정에는 여야당의 정치인, 학자, 싱크탱크, 산업단체, 중앙부처 등 거의 모든 종류의 행위자들이 참가하게 되었다. 여기서 일본재단 및 OPRF는 광범위한 행위자들의 참여로 축적된 지식 자원을 토대로 법안의 검토 단계 및 수립단계에 들어가서도 해석자 역할로서 원활한 합의형성을 가능하게 했다. 종래의 일본의 정책과정에는 NGO들이 큰 영향력을 가진 행위자로서 참여하기가 어려웠다. 그러나 일본재단들은 일련의 정책과정에서 계속해서 영향력을 발휘했다. 또한 다양한 행위자가 참가하면서 정책을 수립한 사례도 처음이었으며, 관료들 이외의 행위자가 중심이 되어 제로 베이스(zero base)로 국가정책을 수립한 것도 전례가 없는 일이다. 그럼에도 불구하고 ｢해양기본법｣의 제정과정은 동중국해를 둘러싼 해양권익 확보라는 보다 대중의 눈에 띄는 이슈에 가려져 주목을 받지 못했다. 이에 따라 본 연구는 정책과정에서의 NGO의 행동과 역할, 네트워크의 양상을 동태적으로 분석함으로써 ｢해양기본법｣의 제정과정을 NGO가 주도했음을 밝힌다. 본 논문은 정책 네트워크의 동태적 관찰 및 일본 정책과정에서도 NGO가 영향력을 발휘할 수 있다는 것의 실증이라는 두 가지 의의를 지닌다.