입지갈등에 있어 시민참여의 역할과 효과에 관한 연구

Abstract

본 연구는 입지갈등관리 과정에서 시민참여의 역할과 효과에 관한 연구이다. 갈등과정에서 다양한 시민참여가 이루어지고 있으며 제도적으로도 또한 참여가 보장되고 있음에도 우리사회에서 갈등은 여전히 진행중이며 오히려 그 폭이 깊어지고 있다. 갈등이 갖고 있는 순기능에도 불구하고 국가에 커다란 비용과 부담을 유발함에 따라 갈등을 효율적으로 관리하기 위해서는 어떠한 형태의 시민참여가 바람직한가를 확인하기 위해 갈등관리 과정에서 시민참여 제도와 함께 실질적인 참여방식에 대해 연구를 진행하였다. 단일 사례로서 2003년 2월 4일 원자력안전위원회의 영덕, 울진, 영광, 고창 등 4개 지역의 방폐장 후보지 발표 이후, 2005년 9월 부안군이 방폐장 유치 신청을 공식 철회할 때까지 부안 방폐장 부지선정 입지갈등을 분석하였다. 갈등단계를 나누고 단계별로 이루어진 시민참여 형태를 과정과 구조적인 관점에서 살펴보았다. 갈등단계 분석은 각 단계에서의 시민참여 형태를 살펴봄으로써 시간의 흐름에 따라 이루어진 시민참여의 상호작용 양상이 갈등해결 정도에 어떻게 영향을 미쳤는지를 분석하는데 도움이 되었다. 각 갈등단계에서 갈등해결 정도는 주민 수용성, 이해관계자의 관계 등을 통해 파악하였다. 갈등표출기의 시민참여는 거의 없었으며 정부 주도의 공고, 설명회 등에 참석하는 반응적 참여가 이루어졌다. 구조적 측면에서는 비제도적, 시민개입적, 대립적이었으며 갈등양상은 증폭되었다. 갈등증폭기의 시민참여는 위원회를 통한 제도적 참여가 있었으나 실질적 참여는 이루어지지 않았다. 정부가 부지선정위원회를 정부측 인사 위주로 구성함으로써 제도적 틀을 갖추었음에도 시민의 의사가 반영될 수 있는 활동은 이루어지지 않았다. 따라서, 주민들도 등교거부, 반핵 민주학교 개최와 같은 통제적 참여를 시도하였으며 물리력을 동원한 대중동원 등 비제도적, 시민행동적, 대립적인 형태의 참여가 주를 이루었다. 갈등전환기는 정부의 인식 전환에 따라 형식적 참여에서 실질적 참여로, 참여의 수준이 높아지는 시기이며 갈등적 참여보다는 합의적, 교호적 참여로 변화되었던 시기이다. 시민들은 국민감사 청구 등 제도적 수단을 통해 의사를 표출했고 정부는 반대측 인사들과 함께 공동협의회를 구성하여 교호적인 관계를 형성해 나가기 시작했다. 갈등양상도 물리적 시위횟수가 28회에서 10회로 급감하면서 갈등이 완화되는 모습을 시현한다. 마지막으로 갈등해소기의 시민참여는 제도적 틀안에서 교호적으로 이루어졌다. 여당은 부안 문제를 사회 주요현안으로 인식하고 중재자로서의 역할을 수행하였으며 시민-정부-중재자가 참여하는 국민통합위원회를 구성하여 대화를 진행하였다. 그 결과, 정부가 국가정책 추진에 있어 공론화 기구를 구성하여 주민의견을 반영하는 것을 의무화하고 방폐장 부지선정 절차, 운영방식에도 커다란 변화를 가져옴으로써 갈등이 해결되는 계기를 마련하게 된다. 이에 따라, 시민이 주도하는 시민행동적이고 행위자들간의 관계도 우호적인 행태를 보였다. 시민참여의 형태는 갈등관리 정도에 영향을 주었다. 갈등표출기에 사전 의견수렴절차 생략과 참여적 의사결정 방식의 미사용은 시민참여가 존재했음에도 불구하고 갈등증폭의 원인이 되었다. 갈등증폭기에 이루어진 형식적 수준의 위원회 활동과 참여적 의사결정 회의 역시, 갈등적, 단기적으로 운영됨으로써 갈등관리가 제대로 이루어지지 않았고 갈등 증폭의 요인이 되었다. 반면, 갈등 전환기의 실질적 수준의 참여, 합의 형성적인 교호적 참여방식은 갈등해소에 긍정적인 영향을 주었다. 이후 갈등해소기의 국민통합위원회 활동과 공론화 기구 구성을 통한 갈등해결 노력과정에서 시민 또는 시민단체들의 적극적 참여와 협의의 지속성 확보 노력은 시민참여를 통한 갈등의 완화, 해소에 결정적인 영향을 주었다. 이상의 논의에서 갈등관리 과정에서 시민참여의 영향과 효과에 대한 분석의 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 제도적 참여만으로는 갈등완화에 절대적인 영향을 끼치지 않았다. 제도를 운영하는 과정에서 시민참여의 수준과 유형이 시민참여 제도를 통한 갈등관리의 효과에 영향을 미칠 수 있다.

둘째, 갈등 초기 단계의 중요성, 즉, 갈등이 증폭되기 전의 갈등관리가 중요함을 알 수 있다. 마지막으로 갈등관리 과정에서 시민의 실질적, 적극적 참여와 합의적 자세가 필요하다. 갈등 이해관계자들은 주체적인 참여의지가 있어야 하며 갈등해결 과정에서 대립적이기보다는 합의적이며 협상과 타협의 자세를 갖추어야 한다. 또한, 정부는 합의과정에 적극적으로 참여해야하며 그러한 결과를 정책에 반영하여 합의결과의 수용성을 높일 수 있도록 해야 한다.