기초지방자치단체의 교육예산의 결정요인에 대한 연구 : 서울시 산하 자치구를 중심으로

Abstract

국문초록

최근 교육에 관한 관심도가 높아지며 지방자치에서도 교육이 중요한 이슈로 떠올랐다. 이러한 상황에서 교육예산의 실증적인 결정요인이 무엇인가에 대한 연구가 필요하게 되었다. 이를 위해 서울특별시 산하 25개 자치구의 2010년부터 2013년까지의 통계자료로 패널 데이터 셋을 구성하고 하우즈만 검정과 LM검정, F검정 등을 통해 고정효과모형, 확률효과모형, 합동 OLS 모형 중 종속변수와 독립변수에 적합한 모형을 선택하고 결과를 도출하였다.

본 연구는 교육예산, 교육경비보조금, 비법정전출금이 각자 다른 결정요인을 가지고 있을 것이라고 판단하여 각각을 종속변수화 하였다. 그리고 무상급식지원액의 성격에 대해 모호함이 있어 무상급식지원액의 제외 여부를 종속변수에 추가하였다. 마지막으로 전체 예산에서 교육예산의 비중 역시 타 분야와 비교하여 상대적인 중요도를 비교할 수 있다고 보아 총 6가지 종속변수를 사용하였다.

6가지 종속변수들은 1) 학생 1인당 교육예산, 2) 무상급식지원액을 제외한 학생 1인당 교육예산, 3) 학생 1인당 교육경비보조금, 4) 무상급식지원액을 제외한 학생 1인당 교육경비보조금, 5) 학생 1인당 비법정전출금 6) 총 예산대비 교육예산의 비중이다.

독립변수의 경우 선행연구들과 구 의회의 회의록, 조례 등을 참조하여 사회적 요인으로는 도서관의 수, 체육시설의 수, 인구 대비 기초생활보장자 비율을 선택하였고, 정치적 요인으로는 무상급식 시행 여부를 더미변수화 하였고, 이웃 지방자치단체와의 예산경쟁 요인으로 전년도 예산순위를, 정치적 경기순환론에 따라 선거 실시여부를 채택하였다. 재정능력 요인으로 재정자주도와 인구 1인당 자치구세와 세외수입의 합, 1인당 소득을 사용하였고, 소득은 대리변수로서 재산세와 소득세의 합을 사용하였다. 마지막으로 2011년 이후 교육에서 이슈 중 하나였던 자율형 사립고(자사고)의 수를 새로운 변수로 포함시켰다.

기초통계량 분석에서 특이할 점은 무상급식지원액의 제외 여부가 교육예산과 교육경비보조금에 있어 무상급식지원액 이외의 순수한 재량적 예산의 각 자치구별 격차를 심화시켰다는 점이다. 무상급식지원액을 제외할 경우, 각 자치구별 교육예산 및 교육경비보조금의 표준편차가 커지는 모습을 보였다.

교육예산의 결정요인에 대한 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 자사고의 수는 교육예산과 교육예산의 비중에 대해 무상급식지원액의 제외 여부와 관계없이 정의 상관관계를 보였다. 이는 자사고의 존재로 인해 자사고에 교육투자를 증가시키는 자사고 집중효과, 일반고의 경쟁력을 높이기 위해 일반고에 투자하는 일반고 집중효과, 교육예산이 많기 때문에 자사고가 생겨난 역인과관계 3가지의 해석 가능성이 존재하며 이에 대해서는 사례연구를 통해 추가적으로 살펴볼 필요가 있다. 둘째, 사회적 요인의 경우, 도서관의 수는 교육경비보조금에 대해서만 유의미한 관계를 가져왔고, 도서관의 수가 적을수록 교육경비보조금이 증가하는 행태를 보였다. 이 행태는 학교 도서관 개방을 위해 교육경비보조금이 유인책으로 사용될 수 있다는 가설을 뒷받침한다. 체육시설의 수는 어느 종속변수에서도 유의미하지 못한 것으로 드러났다. 인구 대비 기초생활보장자 비율은 교육예산이 종속변수일때만 유의미했고, 이는 교육예산이 어느 정도 복지와 연계되어 지출되고 있을 가능성을 보여준다. 셋째, 정치적 요인에서 지방자치단체장의 선거 여부는 교육경비보조금의 경우에만 부의 상관관계를 드러냈다. 이는 정치적 경기순환론의 설명력이 교육예산에서는 상대적으로 부족함을 의미하나, 오히려 선거가 있는 경우 지방자치단체는 재원을 이전하기보다는 자체적인 사업을 진행하는 것으로 볼 수도 있다. 무상급식의 실시여부는 순수한 재량적 교육경비보조금에 있어 재정압박요인으로 작용한다는 것을 보여주었다. 또한 기초통계량 분석을 통해 드러났듯, 자치구별 격차가 심화되는 경향도 보였다. 이웃 지방자치단체와의 예산경쟁을 비교하기 위한 전년도 예산 순위는 구 의회의 회의록에서는 증액의 논거로 활용될지라도 그것이 실증적으로 유의미하지는 않음을 보였다. 넷째, 재정요인 측면의 변수들을 살펴보면 인구 1인당 자치구세와 세외수입의 합은 교육경비보조금에 대해 양의 상관관계를 가지는 것으로 확인되었다. 재정자주도의 경우, 대체적으로 유의미한 것으로 도출되었으나 비법정전출금의 경우에는 유의미하지 않았고, 오히려 비법정전출금은 재정자립도와 관련이 있는 것으로 밝혀졌다. 마지막으로 소득변수의 경우, 다수의 종속변수에서 유의미하였다. 마지막으로, 통제변수로 사용한 전년도 예산이 대부분의 종속변수에서 유의미한 것으로 드러나 점증주의 이론에 기반한 예산결정요인의 설명력이 높은 것으로 나타났다. 다만 교육예산과 달리 교육경비보조금은 추가적인 정치적 과정이 있어 점증주의의 영향을 적게 받는 것으로 나타났다. 이러한 분석들을 종합해볼 때, 교육예산의 종류인 교육예산, 교육경비보조금, 비법정전출금 각각의 영향요인이 다른 것이 도출되었다.

본 연구를 통해 교육예산에 대한 자사고의 영향력, 자치구의 재정능력 및 무상급식의 실시 여부가 교육격차에 끼칠 수 있는 영향, 점증주의 이론의 영향력 등이 시사점으로 도출되었다. 그러나 자료 수집의 한계, 방법론의 한계 등으로 인해 본 연구에서 교육예산의 모든 결정요인을 밝혀낼 수는 없었으며 본 연구의 시사점을 바탕으로 추가적인 연구가 필요하다.