지방소비세가 지방재정 형평성에 미치는 효과 연구

Abstract

오늘날 지방자치단체의 재정 환경은 심각한 문제에 직면하고 있다. 사회복지지출을 중심으로 세출규모가 매년 증가하고 있으나, 이에 비해 세입 규모는 턱없이 부족하다. 그마저도 중앙정부의 재정 지원에 의존하고 있다. 이에 따라 지방재정의 자율성과 책임성이 크게 악화되고 있다. 이러한 문제를 극복하고, 지역 경제를 활성화하기 위한 대안으로써 지방소비세가 2010년 도입되었다. 지방소비세는 국세인 부가가치세의 일정률(2010년부터 2013년까지는 5%, 2014년부터는 11%)을 세원으로 하고 있다. 하지만 지방소비세는 소비과세이기 때문에 지역의 경제규모 및 발전속도 등에 따라 지역 간 세입규모가 다르다. 지역 간 재정격차가 심화될 경우 공공서비스의 질적 수준에 차이가 발생하여 지역주민의 이동이 발생할 뿐만 아니라 지역 간 갈등을 초래하여 국가 경제 전체의 효율성을 저해할 수 있다. 따라서 지역 간 재정격차를 완화할 수 있도록 세입규모를 형평화하는 것이 중요하다. 이러한 조치로써 지방소비세 도입 시 권역별로 차등화된 가중치를 설정하였다. 즉, 재정여건이 상대적으로 열악한 지방자치단체에 더 큰 가중치를 부여하도록 하여 비수도권 도는300%, 비수도권 광역시는 200%, 수도권은 100%를 적용한다. 그러나 이러한 조치가 실질적으로는 지방재정조정제도의 운용과 차별화되지 못할 뿐만 아니라 지역 간 재정격차가 오히려 커질 수 있다는 비판이 제기되고 있다. 또한 지방소비세는 2010년에 도입되어 아직 도입 초기에 불과하지만, 2012년 세종시가 새롭게 편입되고, 2014년부터 규모 및 배분방식이 변화하는 등 운영 과정에서 새로운 변수가 많이 발생하였다. 따라서 현 시점에서 지방소비세 배분과정에서 권역별 가중치를 설정하는 것이 지역 간 재정 형평성을 증진시키는지 효과를 검토하는 것이 중요하다. 이에 따라 본 연구에서는 지방소비세의 권역별 가중치 방식의 타당성에 대해 다음과 같은 순서로 검토하고자 한다. 첫째, 지방세 중 소비과세는 지방소비세, 담배소비세, 자동차세 등 6개 세목인데, 이 중 유일하게 권역별 가중치 방식을 도입한 지방소비세가 다른 소비과세와 비교하여 지역 간 재정격차를 완화시키는지 살펴본다. 둘째, 지방소비세가 다른 소비과세와 비교하여 지역 간 세수 규모 격차가 적다면, 그러한 원인이 제도 설계 당시 도입한 권역별 가중치의 설정으로 인해 발생했는지 검토할 필요가 있다. 이에 따라 권역별 가중치를 적용했을 때와 적용하지 않았을 때의 지역별 세수규모의 차이를 비교한다. 셋째, 2014년부터 지방소비세는 부가가치세의 11%를 세원으로 하도록 규모가 확대되었는데, 2014년부터 인상된 지방소비세율의 증가분(6%p)이 기존의 방식(소비지수에 권역별 가중치 적용)으로 배분되지 않는다. 그러한 방식이 과연 같은 규모를 기존의 방식대로 배분했을 때와 비교하여 지역 간 재정 형평성에 얼마나 기여하는지 분석한다. 한편, 본 연구에서는 지역 간 재정 형평성을 측정하는 방법으로 변이계수와 엔트로피지수를 사용한다. 변이계수로는 17개 광역자치단체의 재정 형평성을 측정하며, 일반화된 엔트로피지수로는 수도권과 비수도권 간 재정 형평성, 나아가 권역(수도권, 비수도권) 내 광역자치단체들의 재정 형평성을 측정한다. 또한, 지역 간 세수규모를 비교하는 기준으로 지방소비세수 총액과 더불어 1인당 지방소비세수를 측정한다. 1인당 기준을 포함시키는 이유는 지역별 인구수가 각 지역의 세입 및 세출 규모에 큰 영향을 줄 수 있기 때문이다. 그 결과 소비과세 중 지방소비세가 재정 형평성에 미치는 영향, 권역별 가중치가 지역 간 재정 형평성에 미치는 영향 모두 총액과 1인당 기준에 따라 상반되게 나타났다. 총액 기준으로 보면 권역별 가중치를 설정하는 것이 광역자치단체 간 재정 격차를 완화시키는 것으로 드러났으며, 이는 그동안의 많은 선행연구의 결과와 일치하는 바이다. 다만, 권역 내 광역자치단체 간에도 재정력의 차이가 있음에도 불구하고 일괄적으로 같은 가중치를 부여함에 따라 도 지역과 같이 일부 권역 내 광역자치단체 간의 형평성은 가중치를 부여할 때 오히려 악화되기도 하였다. 이에 따라 같은 권역 내 지방자치단체들에게 같은 가중치를 적용하는 현재의 방식은 개선해야 할 필요가 있다. 반대로 인구를 통제하고 1인당 지방소비세수를 기준으로 볼 경우 권역별 가중치는 일부 권역 내 광역자치단체들을 제외하면, 재정 형평성을 악화시키는 요인으로 작용한다. 이를 통해 다음과 같은 정책적 시사점을 도출할 수 있다. 첫째, 지방소비세 도입방식이 지역 간 재정 형평화에 주는 효과는 어떠한 방법으로 형평성 개선 여부를 판단하느냐에 따라 달라질 수 있다. 재정 형평성을 판단하는 기준이 이론적으로 정해진 것이 아니라 정책적인 판단이 필요한 부분이라는 점을 고려한다면, 지역 간 실질적인 재정력을 감안하여 1인당 기준을 통해 재정 형평성을 측정하는 것이 보다 타당하다. 둘째, 권역별 가중치가 제 기능을 하지 못하는 문제를 해결하기 위해서는 지방소비세를 설립한 목적과 우선순위가 무엇이었는지 판단해야 한다. 지방소비세가 설립된 가장 큰 목적은 지방세 수입의 증대를 통해 자체재원 비중을 높임으로써 지방재정의 책임성을 제고하는 것이다. 즉, 지방소비세가 조세로서의 기능을 구현하는 방향으로 나아가야 하며, 이를 위해서는 비 조세기능을 갖고 있는 권역별 가중치는 축소 혹은 폐지해야 할 것이다. 셋째, 지방소비세를 도입하는 목적 중 하나가 지역경제 활성화로 인한 소득과 소비증대가 지방세수를 증가시키는 것이라는 점을 고려할 때, 세수배분지표로서 민간최종소비지출은 한계가 있다. 따라서 장기적으로 소비지원칙에 부합하는 합리적인 배분지표를 마련하는 것이 필요하다.