1998년 신한일어업협정의 체결과정과 정부의 정책결정: Allison 모형을 중심으로

Abstract

이 연구에서는 『신한일어업협정』에 관한 기존 연구들과는 달리 협정의 체결과정에서 나타난 한국정부의 의사결정 기제에 초점을 두고 『신한일어업협정』 사례를 분석하였다. 『신한일어업협정』을 두고 이른바 현실주의적 관점의 평가들이 주를 이루고 있는 가운데, 한국정부의 의사결정 기제를 고려한 포괄적인 논의를 시도한 사례가 이제껏 없었다는 점이 이 연구를 시작하게 된 계기이다. 이론적 관점에서는 연구를 통하여 Allison 모형이 국가 간 협상 사례에서도 적용이 가능한지를 가늠하는 한편, Allison 모형을 활용하기 어렵게 만드는 주된 요인인 정부정치 모형의 분석틀을 다소 단순하게 재구성함으로써 모형을 보다 쉽게 적용할 수 있도록 하였다. 정책적 관점에서는 Allison 모형에서 제공하는 시각을 통해 국가 간 협상에 관한 한국정부의 의사결정 상의 문제점들을 확인하고, 이를 토대로 향후 전개될 한반도 주변해역의 경계획정 문제에 관한 의사결정의 질을 높이기 위한 정책적 함의를 제시하고자 하였다. 사례 분석을 위한 틀로 Allison 모형을 활용한 것은 모형 적용을 통해 한국정부의 의사결정 기제를 효과적으로 드러낼 수 있기 때문이었다. 정부의 의사결정을 직관적으로 해석하고자 하는 시도들은 대체로 행위자의 목적과 의도에 초점을 두고 있기 때문에 현실을 왜곡한 해석을 제시하기 쉽다. 반면, Allison 모형을 적용할 경우 행위자의 목적과 의도뿐만 아니라 정부의 조직적 특성, 정부 내의 정치적 상호작용까지도 포괄적으로 조명할 수 있기 때문에 기존의 통념에 치우치지 않는 포괄적인 해석이 가능할 것으로 기대하였다. 논의를 전개하는 과정에서는 사례분석의 적실성을 높이기 위하여 다양한 시도들을 하였다. 우선 『신한일어업협정』 사례는 Allison이 자신의 원저에서 분석대상으로 삼은 쿠바 미사일 위기 사건과 달리 체결과정이 수년간 진행되었던 사례이고, 또한 사례를 이해하기 위해서는 국제법적 배경지식이 필요하기 때문에 협정의 내용과 체결과정에 관한 비교적 자세한 기술을 포함하였다. 이론적 논의과정에서는 Allison 모형에 관한 기존 연구들의 긍정적 평가와 비판적 시각을 모두 검토하는 한편, 본 연구에서 분석대상으로 삼은 사례가 국가 간 협상 사례이자 한국적 특징을 지닌 사례라는 점을 고려하여 논증을 보완함으로써 이론의 적용가능성을 높이고자 시도하였다. 사례분석을 마치고 난 후에는 별도의 비교분석을 시도하였다. 비교분석을 통해서는 하위 모형들에서 각각 조명하고 있는 사실들이 사례를 보완적으로 설명하고 있음을 효과적으로 논증할 수 있었다. 연구결과 Allison 모형이 국가 간 협상 사례에서도 충분히 설명력을 가질 수 있음을 증명하였다. 또한 세 가지의 하위 모형 모두 『신한일어업협정』 사례에 관하여 상호보완적인 관계에서 각각의 설명을 제시하고 있음을 확인하였다. 즉, 『신한일어업협정』의 협상결과는 한국정부의 합리적 의사결정 능력, 조직적 기제, 그리고 정부 내에서 이루어진 정치적 상호작용이 복합적으로 영향을 미쳐 만들어진 결과였다고 할 수 있다. 마찬가지로 협상결과는 정부 의사결정 기제의 여러 요소들이 복합적으로 작용하여 만들어진 것이기 때문에 이에 대한 평가는 단순히 한국정부의 목적과 의도만을 기초로 설명하기 보다는 조직적 논리와 정치적 상호작용을 함께 고려하여 설명하였을 때, 비로소 올바르게 내려질 수 있다고 할 수 있다. 결론에 이르러서는 사례분석을 통해 드러난 문제점들을 토대로 향후 해양경계획정에 관한 의사결정의 질을 높이기 위하여 해결되어야 할 과제들을 제시하였다. 해양경계획정은 아직까지도 진행되고 있는 사안이다. 한국을 중심으로 중국, 일본, 러시아 등 여러 국가들이 자국의 이익을 위하여 첨예하게 대립하고 있는 사안인 만큼 수준 높은 의사결정을 내리기 위하여 한국정부가 많은 노력을 기울여야 할 필요가 있다. 한국정부가 보다 나은 의사결정을 내리기 위해서는 첫째, 판례‧해양자원 등에 관한 보다 많은 정보와 신뢰할 수 있는 정보 생산 체계, 둘째, 입법부 및 민간영역과의 상시적인 의사소통 체계, 셋째, 외무부 중심의 외교문제 해결 구조가 갖는 취약점을 보완할 수 있는 제도적 여건, 넷째, 어업공동체의 이익집단화 문제 해결이 필요함을 주장하였다.