농업 비료 보조금 정책 효과에 관한 연구: 사하라 이남 아프리카 국가를 대상으로

Abstract

2000년대 중반이후, 말라위를 필두로 하여, 사하라이남 아프리카 국가들이 대규모 농업 비료 보조금 정책을 채택하면서 비료투입이 증가하고 수확량이 전반적으로 상당히 증가하였다. 문제는 비료 보조금 정책을 채택한 국가마다, 비료 소비량과 수확량(yield)의 증가수준이 다르게 나타났다. 본 연구는 이러한 점에 주목하여 어떠한 변수들이 국가별 정책효과 차이를 초래하는지 분석하였다. 사하라이남 아프리카는 비료 보조금 정책 도입이후에도 여전히 중남미나 아시아 국가들에 비해 비료소비 수준이 평균적으로 20% 수준에 불과하다. 기존 연구에 따르면, 부족한 관개시설, 열악한 영농기술 등으로 인해 비료투입에 따른 한계수확량이 여전히 낮고 낙후된 교통 인프라로 인해 거래비용 또한 높기 때문에, 비료 소비량이 자발적으로 증가하기 어렵다. 낮은 수준의 비료소비량은 생산량 저하로 귀결되며, 낮은 농가 소득과 높은 빈곤 수준으로 연결된다. 농업 비료보조금 정책은 소규모 농가가 절대빈곤에서 벗어나서, 내년도 수확에 필요한 비료나 종자를 구매할 수 있도록 소득을 보전해주는 역할을 수행한다. 이와 같이, 농업 비료 보조금 정책은 농업 수확량 확대와 저소득 계층의 빈곤탈피를 위한 중요한 역할을 하고 있으나 선행연구에 따르면, 여전히 문제점을 갖고 있었다. 첫째, 비료 보조금 정책은 농업생산성 향상을 위한 농업 R&D 투입과 관개시설 구축 등과 같이 실시될 때, 비료투입에 따른 한계수확량이 증가하면서 효과가 극대화될 수 있다. 또한, 비료 및 농산물 거래비용 절감을 위한 교통인프라 확충될 때, 한계수확량에 이어, 수익성이 높아진다. 그런데, 비료 보조금 정책은 경제적 효율성 개선보다, 단기적으로 기근 이후 식량 안정화 목적으로 지원되거나 선거 등 정치적 이해관계에 따라 결정될 가능성이 있다. 둘째, 비료 보조금 정책은 민간소비를 구축하는 효과가 있다. 특히, 수혜 대상을 저소득층으로 한정하지 않아서 기존에 보조금 없이도 민간시장에서 비료를 소비하던 농민들에게 보조금이 지급될 경우, 기존 소비를 대체하게 되어 민간시장을 통한 비료소비가 감소하게 된다. 기존의 연구들은 말라위, 잠비아, 케냐 등 비료 보조금 지급국가중 농업생산성 증가에 성공한 국가들에 대해 가구단위 실증분석을 통해 농업생산성 증가 효과를 입증하였다. 그러나, 기존 연구는 비료 보조금 정책을 도입한 국가 내 표본만을 추출하여 가구단위 분석을 실시함에 따라, 보조금 정책이외에 국가가 투입할 수 있는 농업 R&D 등 제3의 변수의 효과를 적절히 통제했는지 의문이 든다. 본 연구는 아시아 국가들이나 일부 아프리카 국가들의 농업생산성 증대에 성공한 사례를 미루어봤을 때, 국가간 행정 능력이나 의사결정의 차이가 아프리카 국가들의 농업 생산성 차이를 주로 초래한 것은 아닌지 분석했다. 따라서, 농업 비료 보조금 정책의 효과분석에 있어서도, 보조금 정책을 도입하지 않은 국가도 분석대상에 포함하여 농업 R&D 투입수준 등 농업생산성에 미치는 요인과 부정부패 수준, 선별적 지원여부 등 보조금 정책집행에 미치는 행정요인을 주요 변수로 비교 검증하였다. 본 연구는 사하라 이남 아프리카 40개 국가에 대한 자료를 근거로 이중차이(DID: Difference in Difference) 실증분석을 실시하였다. 비료 보조금 정책을 도입한 10개 국가를 처리집단으로 선정하고 나머지 30개 국가를 통제집단으로 선정하여, 비료 보조금 정책 도입에 따른 효과를 다음과 같이 분석하였다. 첫째, 비료 보조금 정책의 효과는 분명히 있으나, 그 효과크기가 농업 R&D 수준 차이에 따른 효과에 비해 많이 작았다. 기존의 연구는 국가간 농업 R&D 수준을 통제하지 않았기 때문에, 통계적으로 과대 추정의 오류가 있었다. 둘째, 국가단위 비교분석에서 선별적 보조금 정책의 효과가 유의미하지 않았다. 해당국 정부가 소득수준에 따라 선별적 지원여부를 채택한 경우라도, 정책을 국가전반으로 효율적으로 집행하는데 실패했을 것으로 추정가능하다. 셋째, 부정부패 요인에 따른 비료소비량 증가 또는 농업생산성 증가 등 정책효과 차이는 통계적으로 유의미하게 나타나지 않았다. 넷째, 농업 비료 보조금 정책이 비료보조금-비료소비 증가의 선형관계보다 추가적으로 농업생산성 증가에 미친 정책효과가 발견되었다. 따라서, 추가 연구로서 국가간 거버넌스 수준 등 행정능력에 따른 정책효과 차이를 좀 더 국가별 사례 비교분석 등을 통해 엄밀하게 연구할 필요가 있겠다. 또한, 국제기구나 대외원조기관들은 아프리카 국가 농업 비료 보조금 정책에 대한 재정지원에 앞서 농업 R&D 투입대비 보조금 정책의 상대적 효과, 행정능력에 따른 정책효과 차이를 같이 고려하여 지원을 검토해야 할 것으로 보인다.

This study focuses on identifying the factors that affect differences in the impact of the fertilizer subsidy program between countries. Despite the recent proliferation of smart fertilizer subsidy program in Sub-Saharan Africa(SSA), there has been a limited evaluation of the impact of the program on fertilizer use and crop output.

Fertilizer use in SSA is very low and 20 percent of fertilizer use in Asia or Latin America region. Low fertilizer use leads to low crop out and low income among farmers. In this respect, as a way to reduce poverty in rural areas, governments of many SSA countries such as Malawi, Zambia, and Kenya historically introduced the fertilizer subsidy program.

According to the recent study on the impact of fertilizer subsidy program, spending most of the government's agricultural budget to this subsidy program is not the effective and sustainable way to increase agricultural productivity in SSA. First, crop yield response to fertilizer can be increased with the improvement of seed varieties and agricultural practice as a result of agricultural R&D investment or development of irrigation. Second, investments of roads in the rural area will contribute to the reduction of transaction costs in crop and fertilizer market, which will increase the economic benefit of fertilizer use by rural farmers. Third, the fertilizer subsidy program crowds out the fertilizer consumption in the commercial market if the farmers who can afford to buy the fertilizers in the market are subsidized.

Recent studies on the impact of fertilizer subsidy program focused on the country wide empirical evidence with the wider availability of household panel survey data. Many development economists identified the program effect within the country which adopted the fertilizer subsidy program with the research design such as Randomized Controlled Trial(RCT).

However, these approaches do not seem to properly control differences between countries such as national agricultural R&D investment, the ratio of irrigated agricultural land, the level of corruption controls per country and so forth, which can affect the agricultural productivity or the implementation of this subsidy program.

In order to consider these differences, I have covered 40 SSA countries in analyzing the effects of this fertilizer subsidy programs. I used the random effects panel data model and difference in difference(DID) model. Among 40 set of national panel data, ten nations are categorized into the treatment group and other 30 nations are in the control group.

This empirical result suggests the several errors of the previous study on the impact of fertilizer subsidy program as below. First, the impact of this subsidy program in the previous study is over-estimated as it doesn't consider the effect of national agricultural R&D investment. Second, the effect of the smart subsidy program is uncertain in the national level analysis, which contradicts the result of the household level analysis in the previous research. This result shows that smart subsidy isn't properly distributed within the nation as its objective set by the government who officially design and adopt the smart subsidy program. Third, the countries with higher level of corruption control in SSA doesn't show differentiated results in agricultural productivity and fertilizer use compared with countries of lower level corruption control. Fourth, the fertilizer subsidy program shows an impact more than that can be explained as a linear relationship in the crop response to increased fertilizer use.