Changes in American Education Policy and the Department of Education: the ACF Approach

Abstract

20세기 이후 미국 연방정부의 규모와 역할은 꾸준히 증가하고 있다. 이로 인해 본래 지방정부의 영역이라고 여겨졌던 교육정책 분야 역시 연방정부의 개입 증가도 점점 늘어나는 추세이다. 본 연구는 Sabatier의 정책옹호모형(Advocacy Coalition Framework)과 역사적 신제도주의 이론을 적용하여 미국 연방정부 교육 정책의 시계열적 변화를 살펴보고, 시대별 변동요인을 설명하는데 목적이 있다. 역사적 제도주의 이론을 적용하여 교육 정책의 변화를 살펴본 결과 설립기 (1970-1980), 위기 (1981-1988), 안정기 (1989-1995), 번영기(2000-2010)와 같이 네 번의 결정적 분기점(critical juncture)이 존재함을 확인하였다. 정책옹호모형을 통하여 시기별 변동요인을 분석한 결과 다음과 같다. 교육부 설립의 논쟁이 뜨거웠던 1970-1980년의 기간은 오일 쇼크의 여파로 인하여 미국의 경제 상황이 악화되었고, 교육에 대한 국민들의 관심이 크지 않았다. 더불어 연방정부의 교육정책 개입과 관련하여 행정 각 부처와 교육청 공무원들, 이익집단, 의회의 거센 반발이 있었다. 하지만 카터대통령과 교사이익단체인 National Education Association의 강력한 의지와 지원으로 인하여 타협과 협상을 거쳐 우여곡절 끝에 1980년 연방 교육부가 설립 될 수 있었다. 1981년 보수 성향의 레이건 대통령이 집권하며 교육부는 위기를 맞는다. 레이건이 교육부 폐지 발표를 발표하며 교육부의 인원과 예산이 대폭 감소하였기 때문에 교육부는 살아남기 위하여 조직의 위상과 네트워크를 동원한다. 조직의 정당성을 알리기 위하여 내부적으로 대외협력 기능이 강화되었으며, 의회 및 각 부처 공무원들에게 로비 활동이 증가하였고, 교육부 장관이 발표한 A Nation at Risk 레포트는 미국 교육의 암담한 현실을 고발하여 언론과 대중들의 관심을 끌었다. 교육의 대한 국가적 관심이 증가하면서 레이건 및 보수연합은 결국 연방정부의 교육 기능 삭감을 멈추어야 했다. 1989년부터 1995년의 기간 동안 교육부는 안정화된다. 미국 경제가 회복되었고, A Nation at Risk 레포트로 인하여 연방정부의 교육정책 개입에 대한 여론이 호의적이었으며, 조지 H. 부시 대통령과 클린턴 대통령은 교육 문제에 대한 관심이 많았다. 여전히 보수주의자들과 교육가들은 연방정부의 지나친 개입을 반대하였지만 대통령의 강력한 의지와 대기업의 후원으로 인하여 교육부의 예산, 인력, 조직 기능이 안정화되었다. 1996년 이후 미국 교육부는 급격하게 팽창한다. 높아져만 가는 교육에 대한 국민들의 관심 때문에 연방정부 교육 개입을 반대하던 옹호연합이 분산되었다. 특히 공화당이 입장을 전환하여 개입을 찬성하는 옹호연합에 참여하였기 때문에 조지 W. 부시 대통령은 취임 직후 No Child Left Behind Act를 발표하고 어려움 없이 의회의 승인을 받을 수 있었다. NCLB는 연방정부의 교육예산을 250% 증가시켰고, 신설된 프로그램의 집행을 위하여 내부조직을 증가하였다. 이상의 결과를 토대로 본 연구의 정책적 시사점은 다음과 같다. 첫째, 행정기구는 영속성을 지닌다. 행정수반의 의견이나 정치적 결정이 조직의 행정자원의 감축시키거나 폐지하는 결정을 내릴지라도 조직은 위상과 네트워크를 동원하여 새로운 정책 의제를 설정한다. 둘째, 정책 의제 설정에 있어 대통령의 역할이 중요하다. 하지만 모든 대통령이 자신의 의견을 즉각 정책에 반영 할 수 있는 것은 아니다. 대통령이 속해 있는 정책옹호연합은 의제설정에서 우위를 선점하지만 반대옹호연합과의 타협과 절충이 이루어지지 않을 경우 정책이 실현되지 못한다. 셋째, 정책결정에 있어 가장 큰 영향력을 미치는 것은 의회이다. 의회는 미국의 다원주의적 성격을 가장 잘 나타내는 정치적 타협과 협상의 장이다. 대통령이나 정치인 등 소수의 정책 방향보다 오랜 시간 네트워크와 자원을 구축한 정책옹호연합이 의회 정책결정에 더 크고 지속적인 영향력을 미친다. 넷째, Sabatier의 가설과 달리 정책옹호연합은 시간의 흐름에 따라 변화한다. 옹호연합의 참가자들은 연합의 지속보다 자신의 이익을 정책에 반영하려는 목표를 최우선에 두기 때문에 Sabatier의 가정과 달리 정책옹호연합모형은 오히려 3-5년 정도의 단기간 동안의 정책 분석에 유용할 수 있다.