거버넌스 구조가 지방상수도사업 성과에 미치는 영향 연구 - 위탁·직영 사업간 효율성 비교를 중심으로

Abstract

1980년대 이후 전세계적인 신공공관리론 확산과 프랑스 물기업들의 해외 물시장 개척으로 지방자치단체 직영 일변도의 수도사업 거버넌스에 변화가 나타나기 시작하였다. 2010년을 기준으로 세계인구의 12%인 8억 6,160만명이 지방자치단체가 아닌 민간기업이나 전문공기업으로부터 상하수도 서비스를 공급받고 있다. 세계 물시장에 전문기업이 참여하는 주된 형태는 1853년 프랑스에서 시작된 위탁계약(delegation contract) 방식이다. 프랑스식 위탁계약 방식은 관민협력(Public Private Partnership)이라고도 불리는데, 지방자치단체가 법적인 책무와 사업권, 그리고 자산 소유권을 보유한 상태에서 일정 기간 투자를 포함한 운영관리권을 위탁하는 방식으로 전문기업의 시장확보를 위한 경쟁(competition for the market)을 형성시킨다. 이는 자연독점사업에 대한 경제적 규제(natural monopoly regulation) 대신 독점사업권 입찰(franchise bidding for natural monopoly)을 도입하자는 1968년 Demsetz의 이론적 주장이 잘 들어맞는 사례이다. 수도사업의 경우 이미 지방자치단체 직영 중심으로 거버넌스 구조가 형성되어 있다는 점에서 시장확보를 위한 경쟁이 활성화될 여지가 크다. 전문기업은 수도사업을 위탁 받기 위해 시장내 다른 기업이나 잠재적인 기업과 경쟁할 수도 있지만, 1차적으로는 지방자치단체의 직영이라는 현재하는 대안과의 경쟁을 치루어야만 하기 때문이다. 프랑스의 관민협력 모델은 1980년대 이후 신공공관리론에 입각한 정부개혁이 전세계적으로 확산되면서 제도에 대한 이해가 부족한 상태에서 모방적으로 동형화(isomorphism)된 측면이 강하다. 우리나라의 경우에도 2001년 수도법 개정으로 수도시설 위탁 운영 제도가 도입된 이래 그동안 한국수자원공사와 17개 중소 시․군간에 20년 또는 30년간의 위탁계약이 체결되었다. 우리나라에 도입된 프랑스식 위탁제도를 보다 발전시키기 위해서는 제도 자체에 대한 올바른 이해를 바탕으로 우리나라의 실정에 맞게 보완해 가는 노력이 필요하다. 본 연구는 지역독점 수도사업의 유효경쟁 도입이라는 관점에서 프랑스 물시장의 경쟁 및 규제 상황에 대해 체계적으로 정리하는 한편, 계량적인 분석을 통해 우리나라 물시장에서 한국수자원공사 위탁사업과 지방자치단체 직영사업간의 성과를 비교하고자 하였다. 사업 성과로는 수돗물 품질이나 서비스 수준 등 질적 요인을 제외하고 단순히 ㎥당 수돗물 원가만 고려하였다. 분석방법은 OLS (Ordinary Least Square)와 Heckman의 2단계 추정법(Heckmans two-stage method)을 사용하였다. 두가지 방식 모두 회귀분석에 해당되는데, Heckman 2단계 추정법의 경우 비실험적 계량 연구에서 중요한 이슈인 자기선택요인(self-selection bias)을 통제할 수 있다는 장점을 있다. 지방자치단체는 수도사업을 직영할 지 위탁할 지에 대해 자율적인 선택권을 보장받는다는 점에서 자기선택요인 통제의 필요성이 존재한다. 분석 결과 OLS를 통해서는 한국수자원공사 위탁사업이 직영사업에 비해 성과가 높다는, 즉 ㎥당 수돗물 원가가 낮다는 잠정적 결론에 도달할 수 있었다. 그러나, Heckman의 2단계 추정법을 사용한 분석에서는 통계적으로 유의미한 결론을 이끌어내지 못하였다. 이에 대한 원인으로는 우리나라에서는 프랑스, 독일 등과 달리 지방자치단체의 자율적인 거버넌스 선택권이 보장되지 못하였거나, 아니면 위탁자인 지방자치단체의 자기선택요인(self-selection) 뿐만 아니라 수탁자인 한국수자원공사의 기관선택요인(staff-selection)이 동시에 작동하였기 때문으로 보여진다.