김대중/노무현 정부의 국민연금 개혁 정책 비교 연구

Abstract

국문 초록

본 연구는 비슷한 정파적 성격과 지지기반의 김대중 정부(1998 ~ 2003)와 노무현 정부(2003 ~ 2008)의 국민연금개혁이 전자는 확대개혁이 이루어진 반면에 후자는 축소 개혁이라는 반대되는 결과가 나오게 된 과정을 Kingdon의 정책흐름모형을 적용하여 분석하였다. Kingdon의 정책흐름모형은 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름이 서로 독립적으로 떠돌아다니다가, 특정한 계기에 한데 묶여서 정책의 창이 열림으로써 정책변동이 일어난다는 이론이다. 한국의 연금제도는 제도 도입 단계에서 저부담-고급여체계로 설계되어 있어서 태생적으로 수급불균형으로 인한 장기 재정 불안정성이라는 정책문제의 흐름이 상존하였다. 이에 김영삼 정부(1993 ~ 1998)는 연금 급여율을 대폭 낮추고, 보험료율을 올리면서, 기초연금과 소득비례연금으로 분리하는 구조개혁안을 정책대안으로 하여 국민연금 개혁을 추진하였다. 하지만, 한국이 경제위기의 여파로 정권이 교체되고, IMF구조조정체제에 들어가면서 대량실업이 발생하자 새로 집권한 새정치국민회의의 김대중 대통령은 전반적인 사회보장체계를 구축하여 이들을 보호하려 한다. 이에 국민연금개혁도 이전 김영삼 정부의 전면적인 구조개혁안 보다는 연금 급여율을 소폭 인하하는 모수적 개혁으로 바뀌고, 도시지역 자영업자들에게도 국민연금을 확대하는 제1차 국민연금개혁이 이루어진다. 경제위기와 정권교체가 잇따르면서, 기존 김영삼 정부의 구조개혁안을 추동하던 정치의 흐름이 김대중 정부의 모수개혁안을 선호하는 흐름으로 바뀌면서, 최종적인 개혁의 내용이 바뀌게 되었던 것이다. 김대중 정부의 개혁에도 불구하고, 장기 재정 불안정성이라는 문제의 흐름은 계속되고, 저출산·고령화로 그 문제성이 더 심화되자, 노무현 정부는 연금 급여율을 다시 인하하고, 보험료율을 인상하는 모수적인 개혁안을 정책대안으로 제시한다. 하지만, 2004년 총선에서 노년층의 지지를 업은 보수적인 한나라당과 새롭게 원내에 진입한 진보적인 민주노동당은 기초연금제 도입을 정책대안으로 제시하며 정책 공조를 함으로써 노무현 정부의 개혁을 저지한다. 재정불안정성이라는 문제의 흐름을 강조하며 연금 급여율 인하-보험료율 인상의 대안을 제시하는 노무현 정부·열린우리당과 국민연금 사각지대 노년층 소득보장을 정책문제로 인식하고, 그 해결 대안으로 기초연금제 도입을 주장하는 한나라당-민주노동당의 대치로 국민연금 개혁은 쉽게 진행되지 못한다. 오랜 논쟁과 협상 끝에 임기 내 국민연금 개혁을 완수하려는 노무현 정부의 정책목표와 다가오는 2007년 대선과 2008년 총선에서 역시 노년층의 득표를 원하는 여·야 국회의원들의 정치적 이해라는 정치의 흐름을 타면서, 최종적으로 기초연금제를 도입하며, 보험료율은 동결하고 장기간에 걸친 대폭적인 급여율 인하를 내용으로 하는, 제2차 국민연금개혁이 이루어진다. 최근(2015년 상반기)에 공무원 연금개혁과정에서 파생된 창으로서 국민연금 급여율의 50% 상향 조정 노력이 제시된 것 또한 국민들의 노후소득 불안(불만)이라는 정책문제에 대한 정책대안으로 적정한 수준의 국민연금 급여율(50%)이 내년 총선, 내후년 대선에서 여·야의 득표경쟁이라는 정치의 흐름을 타고 제시됨을 보여주고 있다. 본 연구를 통하여 한국의 국민연금 개혁과정이 비슷한 정파적 성격과 지지기반의 정부가 추진하더라도 그 결과가 크게 차이 남을 Kingdon의 정책흐름모형을 활용하여 설명할 수 있었다. 재정불안정성과 노후소득보장이라는 문제의 흐름에 모수적 축소 조정 또는 구조적 개혁이라는 대안의 흐름이 제시된 가운데 양자(문제의 흐름과 정책의 흐름)를 묶는 정치의 흐름이 들어오면서 정책의 창이 열려 정책이 크게 변동하였고, 앞으로도 문제의 흐름과 대안의 흐름이 있는 가운데 정치의 흐름에 따라서 정책 변동의 방향과 규모가 결정됨을 알 수 있었다.