보육서비스 바우처 정책에 관한 연구

Abstract

본 연구의 목적은 사회서비스 바우처의 정책논리인 이용자의 선택과 공급자의 경쟁이 정책집행현장에서 어떻게 실현되고 있는지를 분석하는 것이다. 이를 위해 2009년부터 전자바우처를 적용하고 있는 영유아 보육서비스를 사례로 정책집행분석을 수행하였다. 특히 정책집행 일선 행위자들 간의 관계 및 역동에 초점을 맞추어 정책이 현장에서 어떻게 실현되고 있는지 파악하고, 이에 영향을 미치는 요소를 규명하고자 하였다. 구체적으로 본 연구는 다음의 세 가지 연구 문제를 제시하였다. 첫째, 이용자의 선택은 실현되고 있는가? 둘째, 공급자 간의 경쟁은 실현되고 있는가? 셋째, 이용자의 선택과 공급자의 경쟁에 영향을 미치는 요인들은 무엇인가? 이들 연구 문제에 답하기 위해 우선 정부 및 관련 기관의 보고서와 통계를 활용하여 현재 우리나라 보육서비스 정책의 현황을 파악하였으며, 이후 경기도 성남시 00구를 사례지역으로 선정하여 영유아 보육서비스 바우처 집행과정의 행위자인 어린이집 이용자, 어린이집 원장, 어린이집 교사 및 직원, 지방자체단체 보육서비스 관련 공무원 등 총 23명에 대한 심층 인터뷰를 실시하였다. 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 수요측면의 분석 결과 이용자의 선택은 어린이집에 대한 1차적 선택뿐만 아니라 교사, 교육 프로그램, 서비스 시간, 정보제공 및 모니터링, 이의제기와 같은 제공기관 내부에서의 2차적 선택도 매우 제한적인 범위에서 이루어지고 있었다. 어린이집에 대한 선택을 제한하는 주요한 원인으로는 민간 보육시설에 대한 불신과 국공립어린이집에 대한 선호 집중이 지목되었으며, 민간 보육시간의 제한적인 운영시간 및 상대적으로 높은 비용, 그리고 보육수요를 급격히 변화시키는 정부정책도 이용자의 선택을 제약하는 것으로 확인되었다. 더불어 어린이집 내부에서의 2차적 선택은 단체 보육이라는 보육서비스의 특성과 아이와 교사와의 원만한 관계를 원하는 부모의 염려로 인해 제한되는 것으로 나타났다. 둘째, 공급측면의 분석 결과 이용자의 선호가 집중되고 정부로부터 인건비와 운영비 등을 지원받는 국공립어린이집의 경우 경쟁에 대한 부담이 적은 반면, 바우처에만 의존하는 민간 보육시설은 경쟁에 노출된 정도가 높았다. 그럼에도 불구하고 민간 보육시설에서 이용자의 선택권이 확대되지 못하고 서비스 질에 대한 문제제기가 계속되는 데에는 다수의 민간 보육시설이 경험하고 있는 재정적 어려움이 주요한 원인으로 지목되었다. 국공립어린이집에 대한 정부의 선별적인 재정지원과 유형에 관계없이 일괄적으로 적용되는 보육료로 인해 대부분의 민간 보육시설이 재정적 어려움을 겪고 있으며, 비용을 절감하고 수익을 확보하기 위한 노력이 위법행위로 이어지는 경우가 흔히 발생하고 있다. 더불어 어린이집의 폐쇄적인 구조와 운영방식도 불법행위를 조장하는 요인이 되고 있다. 하지만 이에 대한 지방자치단체의 지도⋅점검은 인력 부족으로 인해 효과적으로 수행되고 있지 못한 것으로 확인되었다. 본 연구는 보육서비스 정책 발전을 위해 다음과 같은 정책방안을 제안하고자 한다. 첫째, 이용자로 하여금 객관적인 정보를 최대한 확보하고 서비스를 합리적으로 평가할 수 있도록 정보제공시스템을 개선해야 할 필요가 있다. 둘째, 민간 보육시설의 재정운영 안정화를 위해 정부재정지원방식 및 수준에 대한 개선이 필요하다. 구체적으로는 민간 보육시설에 대한 정부의 재정지원방식을 시설에 대한 직접적 재정지원과 바우처 방식으로 2층화 하여 시설 운영의 안정성과 수익 추구를 위한 경쟁을 동시에 달성하도록 하는 방식을 고려할 수 있다. 셋째, 어린이집의 운영안정성을 높이기 위해서는 어린이집의 개원을 자가로만 한정하거나 자기자본 비율이 일정 이하인 경우 설치를 불허하는 등 설치 기준을 강화되어야 한다. 넷째, 이용자의 선호 반영을 최대화하기 위해 보육운영위원회의 설치를 모든 어린이집으로 확대해야 한다. 마지막으로 보육서비스에 대한 재정지원이 확대된 만큼 관련 행정인력도 충원되어야 한다.

The research is to analyze the implementation of the public service voucher program which aims to apply the choice and competition mechanism to public services. In order to accomplish its purpose, this study conducts a case study on Childcare Voucher Program introduced to Korea in 2009, with particular emphasis on how the logic of customers choice and providers competition operates on the front line of policy implementation. It has three research questions. First, do the users enjoy their choice in the delivery of childcare service? Second, does competition among service providers work well? Third, what are the critical factors influencing the policy implementation? To examine the implementation process of the program, one of districts in Seongnam city was selected for field research, and then 23 interview data were collected there from voucher users, childcare center owners, childcare teachers and staff, and public servants of local authorities. Also, recent government documents and statistics are used to have better understanding of the present state of childcare policy. The main results are as follows: Firstly, users of childcare service are highly restricted in choosing service providers, the primary choice. It is mainly because the majority of services users have distrust in private childcare centers, and therefore they tend to prefer public childcare center which account for only 7% of total childcare facilities. Also, limited business hours, higher additional fees of private agencies and unstable government policy that rapidly chances the demand for the service are pointed out as factors restricting the range of choice for service users. In addition, customers choice is also limited in terms of the secondary choices such as choosing childcare teachers, education programs, time for service, the way of receiving information, monitoring and suggestion. It is not easy for childcare centers to meet various needs of each individual service user as they provide the service for groups of people. Moreover, parents who use the service are likely not to stick to their opinions as they want to build a good relationship with the centers for their children cared directly by childcare teachers on everyday basis. Secondly, public childcare centers, which are subsidized by government for their labor and operating costs, are not pressurized much by market competition, while private childcare centers which depend only on the voucher program are exposed to severe competition. However, it is found that competition among private centers hardly contributes to widening the range of user choices and improving the efficiency of service provision due to financial difficulty that majority of private centers are experiencing. In fact, private childcare centers are likely to have difficulty in meeting labor and operating costs mainly because the legal service fee paid by the voucher program has been fixed at low level for many years regardless of types of childcare centers. Therefore, they are easily led into illegal activities to reduce such costs and to make a profit. However, monitoring and supervising activities of local authorities on childcare facilities are found not effective due to lack of workforce. Based on the findings, this study draws some policy implications for childcare voucher program. Firstly, the information provision system has to be improved to let service users gain information enough to make a rational choice. Secondly, the way of government financial transfers to childcare centers should be revised for financial stability of private centers. Increase in the legal service fee could help relieve the problem, but it cannot be fundamental solution. Thus, this study suggests a two-pillar system which consists of both government subsidy for labor and operating costs and the voucher program for additional profits. Thirdly, financial requirements for establishment of childcare center should be strengthened, so that childcare business can be more stable. Fourthly, establishment of childcare committee has to be institutionalized for all types of childcare centers in order to meet needs of service users as much as possible. Lastly, workforce for local authorities should be filled up enough to carry out effective monitoring and supervising activities on childcare facilities.