미국의 대북정책 결정과정에 대한 신고전 현실주의적 분석: 북한 테러지원국 해제 사례

Abstract

본 논문은 당시의 정책결정 과정과 구조, 행위자들을 각각 살펴보면서 미국이 북한의 테러지원국 지정 해제를 결정하게 된 요인을 밝히는 데 목적을 두고 있다. 미·북 양국은 테러지원국 해제 문제를 두고 오랜 기간 갈등해왔다. 1990년대 후반부터 북한은 지속적으로 미국에 자국을 테러지원국 명단에서 삭제해줄 것을 요구해왔고, 미국은 이를 거부하거나 보류해왔다. 하지만 2008년 10월 11일 부시(George W. Bush) 행정부는 북한을 테러지원국에서 공식적으로 해제했다. 이로써 북한은 1987년 처음 미 국무부에 의해 테러지원국으로 지명된 이후, 21년 만에 테러지원국의 족쇄에서 벗어나게 되었다. 이러한 미국의 결정은 여러 점에서 상당히 흥미롭다. 대외적으로는, 미국에 대한 북한의 위협이 상당히 고조되던 상황이었다. 북한은 국제사회의 강도 높은 비난과 적극적인 저지 노력에도 불구하고 핵개발을 지속하고 있었다. 동시에 북한은 국제 테러활동에 직접 개입하지는 않았으나 여전히 여러 테러집단에 군사적, 재정적인 지원을 제공하고 있었는데, 이는 부시 행정부의 대(對)테러 정책에 반하는 것이었다. 한편 대내적으로 봤을 때, 부시 행정부는 대북 강경정책을 선호하는 공화당 정부였다. 1기 행정부에서 이들은 북한과의 양자대화를 거부하며 북한에 매우 보수적이고 강압적인 정책을 추진했다. 하지만 2기에 들어서 포용정책으로 급 전향했으며 그 연장선상으로 북한을 테러지원국에서 해제시켜준 것이다. 체제 수준의 국제정치이론으로는 점증하는 북한 위협에도 불구하고 미국이 이처럼 유화적인 결정을 내리게 된 요인과 체제적 연속성 속에서도 대북정책이 급진적으로 바뀌게 된 배경을 충분히 설명해내지 못한다. 따라서 본 논문은 신고전 현실주의(Neoclassical Realism) 이론을 원용하여 위의 사례를 고찰한다. 부시 행정부의 정치적 권력과 정책결정자의 인식이라는 두 개의 매개 변수를 통해 체제 수준의 압력이 국내적인 요소들을 통과하면서 북한 테러지원국 해제로 어떻게 귀결되는지를 설명한다. 이 연구에 따르면, 첫째 행정부 편향적인 정책결정 구조와 국지적인 정책결정 과정은 북한 테러지원국 해제 여부를 결정하는 행정부에 강한 정치적 권력을 부여했다. 특히 행정부가 협상과 관련된 정보를 독점하고 있었으며 테러지원국 지정 및 해제 절차 자체가 의회의 승인을 필수적으로 요구하지 않기 때문에 의회와 여론, 시민사회의 개입을 최소화하고 행정부에 상당한 정치적 자율성을 부여했다. 북한 테러지원국 해제 결정은 행정부 내에서도 소수의 정책결정자들에 의해 이루어졌는데, 당시 정책결정 과정은 힐 차관보 - 라이스 국무장관 - 부시 대통령으로 구성된 국지적이고 배타적인 특징을 보인다. 둘째, 미국이 북한 테러지원국 지정 해제를 결정하는 과정에서 힐 차관보의 유화적인 대북 인식도 중요하게 작용했다. 부시 대통령과 라이스 국무장관은 북한을 공개적으로 비난하며 자신의 부정적인 대북 인식을 표출해왔다. 반면 힐 차관보는 훨씬 유화적인 대북 인식을 갖고 있었는데, 북한과의 신뢰 형성이 가능하고 대화와 타협을 통해 북핵 문제를 해결할 수 있을 것이라고 생각했다. 이 과정에서 상위의 정책결정자인 부시 대통령과 라이스 국무장관의 대북인식이 아닌 힐 차관보의 대북인식이 대북 정책에 반영되었던 것은 외생적 요인과 내생적 요인이 동시에 작용했기 때문이다. 이와 같이 본 연구는 체제 변수만으로는 설명되지 않는 부시 행정부의 북한 테러지원국 해제 결정 요인을 신고전 현실주의 이론으로 분석하고 있다. 이러한 사례 연구들이 축적된다면 특정 조건과 상황에서 발현되는 미국 정부의 행동 유형을 도식화할 수 있을 것이다. 나아가 체제적 분석방법과 외교정책적 분석방법 사이의 간극을 효과적으로 접목할 수 있을 것으로 기대된다.