제도적 행위이론을 통한 동북아지역 다자협력의 제도화 과정 분석: 두만강 개발계획의 사례연구

Abstract

본 연구는 1990년대에 출범하여 2016년 현재까지 동북아 유일의 다자협력기제로서 존재하고 있는 두만강개발계획이 제도화 되어 온 과정을 면밀히 추적해 봄으로써 두만강개발계획이 형성되고 발전할 수 있었던 제도적 기제를 밝히는 것을 목적으로 하고 있다. 두만강개발계획은 두만강 유역 접경지대에 존재하는 인접국간 자본-노동-자원의 상호보완성을 이용하여 해당지역을 공동으로 개발하자는 취지에서 시작된 소지역협력 프로젝트이다. 국제기구인 유엔개발계획(UNDP)의 주도 하에 1990년부터 추진되기 시작하여 1995년 두만강유역개발계획(TRADP: Tumen River Area Development Programme)으로 공식 출범되었으나, 이후 회원국 간 이해관계 조정의 실패로 사업추진이 중단되며 약 10년간의 소강기를 거치다가, 2005년 대상 지역을 확대하고 사업계획을 혁신하여 광역두만강개발계획(GTI: Greater Tumen Initiative)이라는 새로운 틀로 전환된 이후 본격적으로 다시 활성화되는 모습을 보였다. 본 연구에서는 이러한 두만강개발계획의 제도화 과정에 대하여 두 가지 질문을 제기하고자 하는데, 첫째, 양자주의적 관계를 중심으로 구성되어 있는 동북아 지역에서 왜 이러한 다자협력기제가 형성될 수 있었는가, 그리고 둘째, 두만강개발계획이 오랜 기간 동안 두드러지는 경제적 성과를 보이지 못했음에도 불구하고 왜 동북아 국가들이 이러한 틀을 지속적으로 유지하며 결국 다시 제도적으로 활성화시키게 되었는가에 대한 의문이다. 이러한 질문에 대하여 두만강개발계획에 대한 기존연구에서는 주로 국가주의적인 설명을 제시하고 있다. 동북아 국가들, 특히 북-중-러 접경지대의 중국과 러시아, 북한이 최근 두만강지역에 대한 전략적 관심을 제고하게 되면서 해당 지역의 개발에 적극적으로 개입하게 되었고, 이러한 국가전략적 관심을 토대로 두만강개발계획의 제도적 발전 또한 활성화될 수 있었다는 지적이다. 특히 기존연구에서는 2009년 중국이 발표한 창지투 사업이 두만강개발계획을 재생시키는 결정적인 전환국면을 불러왔다고 설명하고 있다. 그러나 이러한 국가주의적 접근은 왜 중국을 비롯한 관련국들의 두만강지역에 대한 관심이 갑자기 높아지게 되었으며, 왜 각국의 개별전략적 관심이 GTI라는 다자적 틀을 활성화시키는 방향으로 구현되었는지를 충분히 설명해주지 못하고 있다. 본 연구에서는 이러한 질문에 대한 답을 모색하기 위하여 GTI가 발전해 온 역사적 과정을 추적하며, 어떤 기제가 동북아 국가들의 두만강 지역에 대한 관심을 유도하였고 다자적 틀의 형성 및 지속을 가능하게 하였는지를 살펴보았다. 그러한 과정에서 현재 GTI가 제도적 활성화를 이루게 된 것은 애초에 TRADP가 다자적 틀로 구성되고 그러한 틀이 제도적으로 고착되어 지속되었기 때문이라는 결론에 도달하였다. 또한 그러한 틀이 고착되게 된 데에는 국가행위자의 역할보다, 해당 지역에 높은 이해관계를 가진 비국가행위자들의 제도적 행위가 보다 중요한 역할을 담당하였음을 밝히고자 하였다. 결국 두만강개발계획이 다자적인 틀로서 동북아지역에 형성되고, 오랜 기간 동안 지속되며 다시 제도적으로 활성화될 수 있었던 것은, 주변적 행위자의 제도적 혁신노력과 중심행위자의 전략이 상호작용을 하며 맞물리는 과정에서 가능하였다고 볼 수 있다. 즉, 우선 GTI라는 다자기구의 형성을 본질적으로 가능하게 했던 것은 그러한 제도적 틀을 구성하고 그 틀 안에 국가행위자를 유인하고자 행한 주변적 행위자들의 다양한 제도적 혁신노력이 제도적 고착효과(lock-in effect)를 발생시켰기 때문이었지만, 이러한 주변적 행위자들의 제도적 노력이 실제적인 성과로 이어질 수 있었던 것은 또한 국가행위자들이 전략적 관심을 보이며 물질적 환경을 조성해 준 덕분이었다는 것이다. 이러한 제도변화의 과정은 행위자 간 상호작용이 지역구조와 복합적으로 연계되며 제도의 변화가 수반되는 일련의 과정을 잘 보여주고 있다. 즉, 양자관계로 구성된 동북아 국제관계의 구조적 압력이 작용하고 있는 상황에서, 주변 행위자가 다자적인 틀을 만들고 그 안에 중심 행위자를 고착시킴으로써 중심 행위자로 하여금 구조적 제약을 일부 완화시키고 제도적 변화를 추동할 수 있도록 촉진하는 과정에서 GTI라는 다자적 틀이 탄생하고 활성화될 수 있었다는 것이다. 따라서 GTI의 제도화 과정은 전반적으로 주변적 행위자가 중심행위자를 견인하여 제도적 경로의존성을 형성하는 상향식 제도화의 과정이었다고 분석할 수 있겠다.