국가의 선호가 국제해양레짐의 창설에 미치는 영향

Abstract

본 논문은 국제해양레짐의 창설 동학을 유엔해양법협약을 사례로 설명하는 것을 목적으로 한다. 유엔해양법협약은 제 3차 유엔해양법 회의의 결과 1982년에 채택되고 1994년 공식 발효된 해양에 관한 조약으로, 공해의 자유를 기본 원칙으로 하고 있던 기존의 해양자유 레짐이 전면적으로 변화하여 해양 이용의 전반을 규율하고 있는 국제해양레짐이다. 유엔해양법협약을 마련하기 위한 첫 시도는 1958년 제 1차 유엔해양법 회의였으나 쟁점 영역에서 국가들 간 합의가 도출되지 못하여 완전한 국제해양레짐의 창설에 실패했다. 이에 1960년 제 2차 유엔해양법 회의가 개최되었으나 역시 국제해양레짐의 창설에 실패하고 말았다. 그러나 1973년부터 진행된 제 3차 유엔해양법 회의에서는 국가들 간의 합의에 근거한 국제해양레짐이 창출될 수 있었다. 제 1, 2차 유엔해양법 회의를 통해서는 창출될 수 없었던 국제해양레짐이 어떻게 제 3차 유엔해양법 회의에서는 만들어질 수 있었는가? 국가들 간의 합의는 어떤 과정을 거쳐 이루어졌는가? 또한 유엔해양법협약에서 심해저 개발 조항은 미국에게 상당히 불리하게 작성되었는데, 미국은 강대국의 지위에 있고 회의에도 적극적으로 참여했음에도 불구하고 왜 최종 협약은 자신에게 유리하게 만들지 못한 것인가? 이러한 질문에 답하기 위해서 본 논문은 유엔해양법협약이 창설된 동학을 모라브직의 2-단계 모형을 활용하여 설명하고 이때 미국의 선호를 주요 변수로 제시하였다. 모라브직은 국제정치 이론에서 현실주의적 시각의 한계를 극복하고 국제정치 현상을 설명하는 데에 국가의 선호가 갖는 중요성을 강조했다. 그는 이론은 1차적으로 국내정치를 통해 국가의 선호가 형성되고, 2차적으로는 그러한 국가 선호가 다른 국가의 선호와 전략적으로 상호작용하여 국제정치의 결과를 낳았다는 이론이다. 본 논문은 모라브직의 이론에 따라 첫째, 국내 이익의 분포와 정치 구조를 통해 각 시기의 미국의 선호가 결정되며 둘째, 타국의 선호와 미국의 선호가 상호작용하는 과정에서 국제해양레짐의 창설이 가능했던 것은 미국 선호의 강도 때문이었다고 본다. 유엔해양법협약의 창설에 실패했던 제 1, 2차 유엔해양법 회의 시기의 미국은 냉전으로 인해 해군 기동성 확보가 매우 중요한 상황이었고, 이에 따라 국내의 관심은 안보 이익에 집중되어 있었다. 국내 이익이 안보 이익을 중심으로 비교적 단일하게 분포되어 있었던 것이다. 안보 이익을 지키기 위해서는 연안국의 제한을 받지 않고 미국이 자유롭게 이용할 수 있는 공해가 넓어야 하며 이는 연안국들에게 좁은 영해를 관철시켜야 한다는 것을 의미했다. 또한 국내 정치구조는 의회에 비해서 행정부가 우위에 있는 양상을 띠고 있었고 행정부 내에서도 경제적 이익보다는 안보 이익을 더 중시하던 국무부가 해양정책을 주도하고 있었다. 이러한 요인들은 미국 선호의 내용은 좁은 영해를 주장하는 것으로, 그리고 그 선호의 강도는 강하게 형성되도록 만들었다. 제 1, 2차 회의의 핵심 쟁점은 영해의 폭과 어업 수역을 설정하는 문제였는데 이 쟁점에서 좁은 영해를 원하는 미국의 선호가 강했기 때문에 미국이 양보와 타협을 하는 데에 한계가 있을 수밖에 없었고 결국 제 1, 2차 회의에서는 유엔해양법협약이 창설되지 못했다. 반면 제 3차 유엔해양법 회의 당시에는 미국의 국내 이익이 이전보다 다양하게 분포하고 있었고 국내 정치구조도 이전과는 차이가 있었다. 이 시기 미국에서는 연안 어업 이익과 석유 산업의 이익, 심해저 광물 산업의 이익 등 다양한 경제적 이익이 표출되었는데, 연안 어업 집단은 더 넓은 어장 확보를 위해 넓은 영해와 어업 수역을 원했고 석유 산업 집단은 넓은 대륙붕을, 마지막으로 광물 산업 집단은 자유로운 심해저 개발을 원하고 있었다. 이 시기에는 안보 이익도 여전히 중요한 국내 이익이었는데 이는 연안국의 해양 관할을 좁게 유지하고 자유로운 항행의 원칙을 수립해야 달성될 수 있었다. 또한 국내 정치구조도 의회, 내무부, 국무부, 국방부 등 여러 기구들에 힘이 분산되는 양상을 띠고 있었기 때문에 다양한 이익이 미국의 선호에 반영될 수 있었다. 즉 미국 국내정치는 미국 선호의 내용은 크게 네 가지로 형성되게 했고 각각의 선호의 강도는 이전 시기의 선호의 강도보다 약하게 형성되도록 만들었다. 특히 제 3차 회의의 핵심 쟁점이었던 심해저 개발 문제에서 미국의 선호는 어업 수역이나 자유로운 항행에 대한 선호보다는 약하게 형성되어 있었다. 이것이 전략적 상호작용 단계에서 미국의 양보와 타협을 가능하게 했고 그 결과 유엔해양법협약이 창설될 수 있었던 것이다. 즉, 본 논문은 1차적으로 국내 이익의 분포와 국내 정치구조가 국가의 선호를 결정하며, 2차적으로는 이 선호의 내용과 강도가 국제해양레짐의 창설 여부를 결정짓는 변수라는 것을 밝히고 있다.