국제투자협정의 예외조항 연구 - 규제권한과의 균형을 위한 예외조항 모색 -

Abstract

국제투자협정은 투자보호 목적의 조약이다. 오늘날에는 공공이익을 보호하는 규범으로도 의미가 있다. 이 논문은 국제투자협정에서 규율하는 투자보호 의무가 투자유치국에게 구조적으로 불균형하게 형성되었다는 문제의식에서 출발했다. 투자유치국의 규제조치에 대해 많은 투자분쟁이 제기되고 있으나 투자유치국의 규제권한을 어떻게 균형 있게 고려할 것인지에 관해서는 충분히 논의되지 못하였다. 그 동안 국제투자협정에서 예외조항의 의미는 제한적으로 다루어졌다. 그러나 예외조항은 투자보호와 규제권한의 균형을 확보하기 위한 기제로서 점차 중요한 국가실행으로 대두되고 있다. 따라서 그 동안 국제투자협정에서 규제권한이 어떻게 논의되어왔는지를 살펴보고 기존 예외조항 실행의 한계를 검토하였다. 이러한 분석에 기초하여 국제투자협정에서 규제권한과의 균형을 위한 예외조항이 어떠한 내용과 형식으로 규정되어야 하는지를 제시하고자 하였다. 국제투자협정에서 규제권한 행사에 관한 불균형이 나타나는 원인은 국제투자협정의 기본구조와 역사적 발전과정에서 확인해볼 수 있다. 국제투자협정은 투자유치국의 재량권 행사를 제한하기 위한 조약으로 체결되었고, 투자유치국의 정당한 규제목적을 위한 조치에 대해 투자분쟁이 제기되었기 때문이다. 특히 초기 국제투자협정은 선진국의 주도로 개발도상국과의 관계에서 최소한의 투자보호를 보장받기 위하여 체결되었다. 최근 국제투자협정이 공공이익을 고려한 협정으로 재조정되고 있지만 어떠한 방법으로 규제권한과 투자보호의 관계를 규율할 것인지에 대해서는 국가 간 입장차가 지속적으로 노정되어왔다. 국제투자협정에서 규제권한에 대한 논의를 잘 살펴볼 수 있는 것은 예외조항이다. 예외조항은 조약상 의무의 범위를 조정함으로써 의무의 유연한 적용을 가능하게 한다. 조약상 예외조항에 해당하면 의무위반에 해당하지 않는 효과가 있다. 국제법에서는 비상시 예외조항, 긴급피난 항변을 통해 국가의 규제조치를 예외적으로 허용하려는 시도가 이루어졌다. WTO 협정에서는 일반적 예외조항을 통해 정당한 정책목표를 위한 조치를 일정한 요건 하에서 인정할 수 있는지가 논의되었다. 국제투자협정에서는 다양한 명칭과 형태의 예외조항이 존재하였지만 그 동안의 예외조항 실행을 보면 적용되는 주제와 내용의 측면에서 제한적이라는 한계가 있다. 실체적 의무에 따라 예외조항의 적용 여부가 상이하다는 것도 투자보호와 규제권한의 관계를 효과적으로 규율하는 것을 어렵게 하였다. 실제 투자분쟁 판례에서 예외조항을 긴급피난 항변의 요건에 따라 해석함으로써 예외적으로 허용되는 투자유치국의 규제조치를 지나치게 제한된 범위에서 인정하는 문제가 확인되었다. 더 나아가 중재판정부가 동일한 예외조항을 서로 다른 해석방법론으로 해석함에 따라 규제조치가 언제 허용되는지에 대한 해석상 불확실성이 나타났다. 국가들은 규제목적을 고려하여 실체적 의무조항을 해석하는 방법, 혹은 제한된 범위에서 투자유치국의 규제권한을 허용하는 구체적 예외조항을 적용하는 방법 등 규제권한과의 균형을 맞추려는 다양한 시도를 하고 있다. 특히 최근 주목할 만한 실행은 캐나다, 인도, EU, 일본, 한국의 일부 국제투자협정에서 확인되는 일반적 예외조항의 도입이다. 개별 국제투자협정에 따라 예외조항의 형태는 상이하지만 투자유치국의 규제권한을 점차 확장하려는 경향이 점진적으로 나타나고 있다. 그러나 실체적 의무 전반에 대해 규제권한의 허용범위를 제시한 구체적 근거조항이 없다면 이러한 시도가 투자협정의 전반적 균형을 확보하는 데 갖는 의미는 제한적일 수 있다. 최근 국제투자협정에서 규정된 여러 예외조항 실행을 종합적으로 검토함으로써 투자협정상 의무에 공통적으로 적용될 예외조항의 요소를 추출하였다. 하나의 예외조항에서 허용되는 규제조치의 범위를 명확하게 제시함으로써 투자협정에서 규제권한을 고려하는 일관된 해석을 도모할 수 있다. 이 논문에서는 규제권한과의 균형을 고려한 모델조항을 다음과 같이 제시하였다. 정당한 정책목표를 구체적으로 규정하고, 일부 예외사유에 대해서는 예외조항의 남용방지를 위한 요건을 규정하였다. 예외조항의 적용범위와 절차적 요건을 고려하여 투자보호의무와 규제권한의 균형을 재정립하기 위한 예외조항을 제안하였다. 투자협정상 의무에 대한 포괄적(包括的) 예외조항은 투자를 증진하고 경제발전을 도모한다는 투자협정의 본질을 흐릴 수 있기 때문에 협정에 반영되기 어렵다. 예외조항에서 규제권한의 허용범위를 핵심적인 정책목표와 관련하여 구체적으로 제시하는 것이 국제투자협정에서 채택할 수 있는 가능한 방법이다.