제2차 세계대전 이후 국제점령법의 변천과 그 적용

Abstract

19세기 이전까지만 하더라도 점령은 당해 영토에 대한 주권을 배제함으로써 즉각적으로 해당 지역의 모든 권원을 취득하는 것을 가능케 하였다. 전쟁의 억제와 방지를 위하여 정전론이 정치하게 전개되었던 중세에 이르기까지도 점령은 정복(conquest)이나 착취(exploitation)와 동일한 개념으로 사용되었다. 특히 중세시대에는 통치권(imperium)과 영유권(dominium)이 구별되지 않았으며 국가의 영토는 군주의 사유재산과 동일시되었다. 따라서 점령을 통한 주권의 이양에는 당해 영토나 그 국가의 공용재산은 물론 일체의 사유재산까지도 포함되었다. 그러나 19세기에 이르러 세력균형의 원칙, 인도주의 사상, 근대적 군사조직의 발전, 민족국가의 출현 등을 비롯한 정치적․사상적 변화요소들이 중첩적으로 나타나면서 정복과 동일한 의미로서의 전통적 점령개념은 점차 사라지고, 점령지역에 대한 일시적 통제 관념에 기초한 점령개념이 확고히 자리를 잡게 되었다. 이에 따라 ① 점령의 일시성, ② 단순 점령을 통한 주권양도불가원칙, ③ 점령지역의 현상유지에 기초한 보존주의 원칙(conservationist principle)은 국제점령법의 핵심원칙으로 간주되었다. 당초 국제점령법이 최초로 성문화되었던 19세기의 사상적 경향은 자유방임주의에 기초해 있었을 뿐 아니라, 전쟁의 성격 역시 제한전의 성격을 띠었으므로 점령국은 안보상의 사유가 아니라면 굳이 점령지역의 일상생활에 개입할 이유가 없었다. 따라서 1907년 헤이그 육전규칙은 제43조의 보존주의 원칙에 입각하여 점령국의 권한에 엄격한 한계를 설정하고 있었다. 즉, 점령국에게는 military necessity가 존재하지 않는 이상 점령지역의 현행법을 존중할 것이 요구되었던 것이다. 그러나 두 차례의 세계대전을 통해 전쟁의 성격이 총력전의 양상으로 변화되고 복지국가의 출현으로 정부의 역할 역시 확대되면서, 민간주민들의 생존에 대한 급박한 위협에 대처하기 위해서는 점령국에게도 확대된 의무를 부과하는 것이 불가피해졌다. 그 결과 1949년 제네바 제4협약이 채택되면서 점령국에게 행위의무에 기초한 적극적 의무들이 부과되었다. 뿐만 아니라 국제인권법의 장소적 적용범위가 점령지역으로까지 확대되면서 점령국에게는 현지주민들의 보호를 위한 보다 확대된 의무가 부과되었다. 이와 같은 변화에 따라 오늘날 국제점령법의 적용영역은 기존의 국제인도법에 한정되지 아니하고, 국제인권법이나 일반국제법상의 원칙, 경우에 따라서는 안보리 결의 등 국제법상 상이한 법체계에 속하는 다양한 규범들을 모두 아우르는 것으로 이해되고 있다. 이와 같은 국제점령법의 외연 확대는 궁극적으로 점령지역 주민들의 보호를 강화하기 위한 것이었으므로, 국제점령법의 변화는 곧 점령국에 대한 의무의 확대를 지향한 것이었다. 그러나 냉전 이후 가속화된 비국제적 무력충돌 상황의 증가와 이른바 비정규전 내지 비대칭전이라는 새로운 전쟁 양상의 출현은 점령국들이 국제점령법의 구속력을 부인하는 데 있어 유용한 구실을 제공하였다. 더욱이 1967년부터 현재까지 장기간 지속되고 있는 이스라엘의 팔레스타인 점령과 2003년의 이라크 점령은 기존의 국제점령법 체계가 여전히 점령국의 권리와 의무를 규율하는 규범적 틀로서 적절한 기능을 제공하고 있는가에 대한 논의를 촉발하는 계기가 되었다. 이스라엘과 같은 장기적 점령(prolonged occupation) 양상은 점령국의 권한 확대를 정당화하는 구실이 되었으며, 2003년 이라크 점령을 계기로 출현한 변형적 점령(transformative occupation) 양상은 국제점령법의 핵심을 이루는 보존주의 원칙이 더 이상 시대적 요구에 부합하지 않으므로 국가실행을 반영하는 대안적 법체계가 모색되어야 한다는 주장으로 연결되기도 하였다. 뿐만 아니라, UN과 같이 국제기구의 관리 하에 있는 영토는 점령지가 아니라거나 국제점령법의 적용대상이 아니라는 논리로 국제기구에 의한 점령을 개별국가에 의한 점령과 구별하려는 시도가 이루어지면서, 이와 같은 국제적 영토관리(ITA)에 국제점령법이 적용되어야 하는지 여부도 문제되고 있다. 그러나 점령상태의 존재는 법의 문제가 아니라 오로지 사실의 문제로서 점령국에 의한 실효적 지배(effective control)가 확립되면 족하다는 점에서, 개별 점령국들이 아무리 그 지위를 부인한다 할지라도 국제점령법의 실효성 자체가 부인될 수는 없다. 물론 장기적 점령이나 변형적 점령은 물론 국제적 영토관리와 같은 최근의 점령양상이 1907년 헤이그 육전규칙 입안당시 상정하지 않고 있었던 특수한 상황이라는 점을 부인할 수는 없을 것이다. 그럼에도 불구하고 1907년 헤이그 육전규칙 제42조의 실효적 지배 기준이 충족되는 이상, 점령국은 여전히 국제점령법에 구속되는 것으로 보아야 한다. 국제적 영토관리에 있어서도 그와 같은 기준이 충족되면 국제기구에 적용 가능한 범위 내에서 국제점령법은 여전히 유효하다고 보아야 할 것이다. 다만, 국제기구가 소재국의 명시적이고 유효한 동의 아래 과도체제를 수립할 경우 그 과도통치기구의 직접적 권한은 국제점령법이 아니라 소재국의 분쟁당사국들에 의해 체결된 협정과 관련 안보리 결의에 근거하게 될 것이다. 물론 그렇다고 해서 국제점령법의 적용이 완전히 배제되는 것은 아니다. 관련 안보리 결의가 국제점령법의 적용을 명시적으로 배제하지 않는 이상, 국제점령법은 여전히 유효하기 때문이다. 이 경우 국제점령법은 관련 협정과 안보리 결의가 명확한 지침을 제시하지 않는 부분들에 대하여 사실상의 지침을 제공한다고 볼 수 있을 것이다. 한편, 1949년 제네바 제4협약의 채택을 통해 국제점령법은 이미 상당한 변화를 경험하였다. 즉, 점령국의 권한에 엄격한 한계를 부여하였던 1907년 헤이그 육전규칙과는 달리, 1949년 제네바 제4협약은 점령국에게 행위의무에 기초한 보다 적극적인 의무들을 부과하면서 보존주의 원칙의 예외를 확대하였던 것이다. 나아가 국제인권법의 역외적용을 통해 점령국에게 부과된 의무가 확대됨으로써, 일정한 경우 1949년 제네바 제4협약의 틀 내에서는 허용되지 않는 추가적인 조치들까지도 정당화될 수 있게 되었다. 점령국에게 특별한 권한의 설정이 요구되는 예외적인 상황에서는 UN헌장 제7장에 따른 안보리 결의가 국제점령법의 내용을 조정하고 점령국의 행위를 통제하는 기능을 제공함으로써, 기존의 국제점령법이 상정하지 못했던 특수한 상황에 대한 유연한 해결책을 제시할 수도 있을 것이다. 다만, 특별히 주의할 필요가 있는 것은 국제점령법의 외연 확대를 통해 이루어진 점령국의 권한 확대는 주민들의 보호를 강화하게 위해 점령국에게 확대된 의무를 부과함에 따른 결과인 것이지, 애당초 점령국의 권한 확대를 정당화하기 위한 수단으로서 부여된 것이 아니라는 점이다. 따라서 점령국의 권한 확대는 1949년 제네바 제4협약과 관련 국제인권법에 따라 확대된 의무를 이행하기 위한 목적 범위 내로 엄격히 제한되는 것으로 이해하여야 할 것이다.