공공조직의 목표 갈등 -한국 공공기관에 대한 실증 분석-

Abstract

본 연구는 조직목표 갈등을 이론적으로 개념화하고 측정하여 그 원인과 결과를 실증적으로 분석한 연구이다. 공공조직과 민간조직을 불문하고 대부분 기존의 목표 갈등 연구들은 개인 수준에 치우쳐 있었다. 이에 본 연구에서는 조직 수준에서 목표 갈등을 정의하고 차원을 구분하여 이론적으로 개념화하는 것에 초점을 둔다. 본 연구의 조직목표 갈등 정의는 조직목표들 간의 상충적 또는 경쟁적 관계이다. 또한 공공조직의 특성에 초점을 둔 이론 연구들을 검토하여 상충적 관계는 직접적 목표 갈등으로, 경쟁적 관계는 간접적 목표 갈등으로 차원을 구분한다. <br/> 직접적 목표 갈등은 공공조직 목표에 대한 새로운 해석을 기반으로 한다. 조직목표란 조직이 추구하는 바람직한 상태라고 정의될 수도 있지만, 공공조직에서의 조직목표는 조직에게 바람직한 어떤 가치를 추구하도록 하는 제약이라고 정의하는 것이 더욱 적절하다. 공공조직에서는 조직의 설립 초기부터 존재의 이유가 외부의 정치적 권위를 가진 자들에 의해서 정의되기 때문에 공공조직의 관리자들은 주요 목표만 달성해야 하는 것이 아니라, 정치적으로 바람직한 상태를 항상 추구해야 한다. 외부의 정치적 권위를 가진 자들은 민주주의 체제에서 국민의 대리인이다. 즉 국민이 정치인을 선출하면서 권한을 정치인에게 위임하는데 그 권한이 행정부로 위임되고, 정부의 기능을 대신 수행하는 조직의 관리자에게까지 위임된다. 행정학과 정책학 분야에서는 이러한 관계를 주인-대리인 이론으로 분석한 연구가 상당히 있어왔다. 이처럼 주인이 갖는 민주적 정당성으로 인해, 공공조직에서의 정치적 제약은 조직 내 목표 설정 과정에 강력한 영향을 미칠 수 있다. 이에 본 연구에서는 직접적 목표 갈등을 조직목표 갈등의 출발점으로 보고, 주인-대리인 이론을 기반으로 개념화한다. 주인이 달성하라고 요구하는 목표와 조직 내 목표 간의 상충적 관계인 조직 내외 목표 갈등과 주인들이 달성하라고 요구하는 목표들 간의 상충적 관계인 조직 외부 목표 갈등으로 구분된다. 간접적 목표 갈등은 공공서비스 공급을 담당하는 조직들에서 여러 수혜자들을 만족시켜야하기 때문에 많은 수의 목표를 설정하면서 발생하는 현상이다. 즉 다수의 목표들 간의 관계가 상충적이지 않다 하더라도, 동시에 수많은 목표들의 달성에 한정된 자원을 배분해야하기 때문에 목표들 간의 경쟁적 관계가 나타날 가능성이 커진다. 이에 본 연구에서의 간접적 목표 갈등은 다수 목표 달성을 위해, 제한된 자원 획득 과정에서 나타나는 경쟁적 관계로 정의된다. <br/> 본 연구는 이와 같은 이론적 개념을 한국 공공기관에 적용하여 실증 분석 결과를 제시하는 것을 목적으로 한다. 한국 공공기관은 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 의해 지정되는 대표적인 준정부조직이다. 첫째, 준정부조직은 소유의 궁극적인 주체는 국민이지만, 국민의 대리인인 정부로부터 재정 지원과 통제를 받으며 공적인 기능을 수행하기 때문에 주인-대리인 이론으로 개념화한 직접적 목표 갈등이 나타날 가능성이 높다. 둘째, 준정부조직은 순수 정부부문이 아니라 하더라도, 정부의 가능을 대신하여 공공서비스 공급을 담당하도록 설립된 조직이기 때문에 다양한 이해 관계자들을 만족시키기 위해 더 많은 목표를 설정하고자 한다는 점에서 간접적 목표 갈등이 나타날 가능성이 높다. 이에 본 연구에서는 조직목표 갈등의 원인과 결과를 한국의 공공기관을 대상으로 분석할 수 있다고 본다. <br/> 기존의 조직목표 갈등 연구들과 달리, 본 연구에서는 조직목표 갈등 논의의 핵심을 조직목표들 간의 상충적 또는 경쟁적 관계의 정도로 보았다. 대다수 조직 수준의 목표 갈등 연구들은 측정이 비교적 용이한 성과지표를 선택하여 두 지표간의 관계를 조직목표 갈등으로 측정했다. 이 연구들은 대부분 하나의 목표를 달성하는 것이 다른 목표의 달성을 저해하는지 여부만을 검증해보고자 했다. 그러나 개개의 목표들을 충실히 모두 달성했는지 여부와 관계없이 상충적인 관계의 목표들이 주어지는 것 자체로 조직운영에 영향을 미칠 수 있다. 또한 본 연구에서는 조직목표 갈등이라는 현상이 특정 정책분야에서만 나타나는 이례적인 것이 아니라, 공공기관의 일상적인 업무 수행 과정에서도 빈번하게 관찰되는 현상이라는 것을 검증하고자 했다. 이러한 측면에서 본 연구의 분석 결과 함의는 다음과 같다. <br/> 첫째, 정부 통제의 수준이 높은 공공기관에서는 조직 외부 목표 갈등의 수준이 높게 나타났다. 이러한 경향성은 공공기관의 법적 유형 중 공기업에서 두드러지게 나타났다. 기존의 공기업 연구들에서는 공공성과 수익성 중 어느 것을 선호하는지와 같은 정치적 이데올로기의 갈등이 반영된 조직목표들 간의 상충적 관계가 오히려 상호보완적일 수 있다는 결론을 제시하기도 했다. 이 연구들은 목표를 달성한 결과인 성과가 상충하는지 여부를 측정했기 때문에 갈등이 존재함에도 불구하고, 갈등이 존재하지 않는 것처럼 해석했다고 본다. 본 연구에서는 공기업에서 조직목표 갈등의 수준이 정부 통제로 인해 높아지는 것이 확인된 바, 정부는 공기업의 사업범위를 결정하는데 신중을 기해야 한다고 본다. 둘째, 한국 정부는 2007년부터 주무부처의 사전적 관여를 최소화하고 기관 자율 경영을 보장하기 위해 기획재정부 주도의 성과평가를 통해 경영실적에 책임을 묻는 제도적 장치를 도입했다. 이에 본 연구의 공공기관의 법적 유형별 분석에서 위탁집행형 준정부기관의 경우에는 다양한 주인들의 지배력을 상정하여 측정한 조직 외부 목표 갈등의 부정적 성과 영향만이 나타났다. 위탁집행형 준정부기관은 기관 자체의 성과가 주무부처의 업무평가와 연계되어 있기 때문에 기획재정부와 주무부처 간 이원적 지배 구조에 의한 효과가 두드러지게 나타났다고 해석된다. 이 결과는 기관의 자율성을 보장해주기 위해 지배력을 분산시키는 제도 설계가 오히려 조직성과에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 것을 의미한다. 셋째, 간접적 목표 갈등은 조직성과의 수준이 상대적으로 높은 공공기관 뿐 아니라, 낮은 공공기관에서조차 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 기존의 조직목표 갈등 연구에서는 종종 결과적으로 갈등이 해소될 여지가 있다고 나타나기도 했는데, 이러한 결과는 연구 대상이 되는 조직들의 기능적 특수성 때문일 수도 있지만, 경쟁적 관계 정도인 목표들의 관계를 상충적 관계라고 전제하고 있었기 때문이라고 볼 수도 있을 것이다. <br/> 본 연구에서는 공공조직의 목표 갈등을 명시적으로 개념 정의하고 원인과 결과를 체계적으로 분석하여 다양하고 갈등적인 관계에 있는 목표들을 가능한 조화롭게 추구해야만 하는 조직운영에 있어서 정책적 대안을 제시하고자 했다. 이에 본 연구는 추후 조직목표 갈등을 주제로 한 다양한 모형의 개발 가능성을 제시했다고 본다.