IUU 어업 근절 국제수산규범의 국내 확산 및 집행 과정 연구 - 정책 모호성과 정책 갈등을 중심으로 -

Abstract

한 때 풍부한 수산자원을 넘쳐나던 해양은 급격한 기술의 발전과 인간의 욕심으로 인해 대부분의 수산자원이 점차 고갈되어 가고 있다. 이러한 문제를 인식한 국제사회는 1990년대 부터 다양한 국제수산규범을 만들어내기 시작하였다. 특히 수산자원 고갈의 주 원인 중 하나로 전문가들은 불법, 비보고, 비규제 (IUU) 어업을 꼽고 있다. 이에 대응하여 2001년에는 유엔세계식량농업기구(FAO)가 국제행동계획(IPOA-IUU)을 채택하여 많은 국가들이 IUU어업을 근절하는 노력에 동참할 수 있도록 하였다. 한편 한국의 원양산업은 1960-70년대에만 해도 한국의 해외 수출품목 1위일 정도로 중요한 산업이었다. 특히 한국의 뛰어난 조선업과 함께 세계 최고의 기술로 무장한 원양어선으로 한국 원양업체들은 전세계 해역을 누비고 다녔다. 하지만 점점 원양산업은 하락세를 맞게 되었고 한국 정부는 원양산업의 발전을 목표로 하는 원양산업발전법을 2008년 제정한다.

하지만 지속가능한 수산업을 위한 국제수산규범은 늘어가는 상황에서 국내적으로는 원양산업의 발전을 위한 정책에 집중하다보니 한국의 IUU 어업 행위 보고는 날로 늘어났고 결국 국제사회에서 심각한 문제로 받아들이는 수준까지 가게 되었다. 이에 따라 미국과 EU와 같은 수산 선진국에서는 한국의 IUU 어업을 막기 위한 경제적 제재 조치를 취하려 하였고 이를 위기로 인식한 한국은 법과 제도를 개선하여 IUU 어업국이라는 오명을 벗게 된다.

이 연구는 점점 수산규범의 제재 정도를 강화하는 국제사회의 기준을 따라가지 못하고 오히려 원양산업을 발전시키기 위한 법을 제정하면서 IUU 어업국이라는 오명을 갖게 될 뻔한 과정을 분석하여 국제수산규범이 국내에 집행되는 과정에서 어떠한 정책적 모호성과 갈등이 일어났는지 분석하고자 하였다. 특히 원양산업발전법이 제정된 2008년부터 현재 2018년까지 약 10여 년의 기간을 거시적으로 분석하기 위해 Matland의 모호성-갈등 모형을 사용하였고 모형을 구체화 시키기 위해 정책확산 메커니즘과 정책 갈등 요인 이론을 추가하였다. 연구는 크게 두 단계로 나누어 살펴보았다. 먼저 2008년부터 EU의 예비 IUU 어업 비협력국으로 지정을 받은 2013년까지의 내재화 단계와 그 이후 한국의 제도 개선이 있었던 2014년부터 현재 2018년까지의 발전 단계로 나누어 살펴보았다. 연구의 방법으로는 다양한 정부 문서와 국제기구의 보고서를 기반으로 한 문헌조사와 IUU 어업과 관련된 이해관계자들의 심층면접으로 이루어졌다.

연구의 결과로는 내재화 단계에서는 높은 모호성 수준과 높은 갈등 수준으로 인한 상징적 집행이 나타났다. 한국은 2008년 원양산업발전법 제정 이전부터 다양한 IUU 어업과 관련한 국제수산규범에 가입하고 국제회의에도 참석하는 과정을 거쳤지만 원양산업발전법 내에서도 원양산업의 IUU 어업에 대한 명확한 제도를 가지고 있지 않았다. 정책 모호성과 관련하여 사명이해, 지시적, 평가적, 우선순위 모호성이 모두 높게 나타났고 정책확산 메커니즘으로는 모방기제가 나타났다. 정책 갈등 수준도 높게 나타났고 여기에는 제도적, 행태적, 환경적 요인이 모두 강하게 영향을 미쳤다. 하지만 2013년 이후 두 번의 큰 원양산업발전법 개정을 통해 발전 단계에서는 낮은 모호성 수준이 나타났지만 갈등 수준은 여전히 높은 정치적 집행이 나타났다. 우선순위 모호성을 제외하고는 사명이해, 지시적, 평가적 모호성은 모두 낮게 나타났고 여기에는 모방기제와 학습기제가 정책확산 메커니즘으로 작용하였다. 하지만 낮아진 모호성으로 인해 새로운 갈등양상이 나타났다. 해양수산부의 부활로 행태적 요인으로 인한 정책 갈등은 줄었지만 원양업계의 반발과 이로 인한 해양수산부, 원양업계, 국제환경단체의 새로운 갈등이라는 환경적 요인과 여전히 원양산업을 발전시키기 위한 법률이라는 제도적 요인이 작용하여 갈등 수준은 높게 나타났다.

이 연구는 한국 원양산업의 IUU 어업과 관련한 정책이 10년 동안 발전하였음에도 여전히 갈등양상을 보여주고 이로 인한 해당 정책의 불안정성을 보여주고 있다. 다시 말해 이 연구에서 보는 정책이 정책 모호성 수준을 낮추고 갈등 수준도 낮추어 관리적 집행의 단계에 들어서는 안정적인 정책 진화 모습을 보여줄 것인지는 아직 미지수인 것이다. 결론적으로 이 연구는 한국 원양어업의 IUU 어업 문제를 근절하기 위한 더욱 구체적이고 정확한 제도와 법률이 필요함을 시사한다.