거부권의 정치: 대통령 거부권의 기능적 유형화와 제도적 합치성에 대한 평가

Abstract

미국식 대통령제와 내각제적 권력-융합성의 결합을 특징으로 하는 우리나라의 헌정 구조 하에서, 법률안 거부권은 제왕적 대통령의 군림을 야기한다는 비판에 직면했다. 대통령이 법률안 제출권과 거부권을 통해 입법의 전 과정에 대한 통제권을 행사함으로써 대통령-의회 관계의 균형을 저해할 수 있다는 우려가 존재하는 것이다. 본 연구는 거부권 정국이 불러일으키는 정치적 파장에 비해 학문적 관심이 부족했다는 문제의식에서 출발하여, 거부권을 기능적으로 유형화하고 이를 바탕으로 거부권 사례를 분석함으로써 한국 정치의 제도적 배열에 대한 거부권의 합치성을 평가하고자 하였다.

법률안 거부권은 활용 의도에 따라 방어적, 균형자적, 평판-관리적 그리고 도구적 거부권으로 나눌 수 있다. 이 중 방어적 거부권과 균형자적 거부권은 각각 의회의 견제에 대한 행정부의 대항, 대중영합주의 법안에 대한 제약을 목적으로 한다는 점에서 헌법이 의도한 거부권의 기능에 잘 부합하는 것으로 평가되었다. 분석 결과, 민주화 이후 발생한 총 27회의 거부권 정국 중 20회(74%)가 방어적 거부권 및 균형자적 거부권으로 분류되었는데, 이는 거부권이 삼권분립이라는 헌정구조에 합치하는 방향으로 운용되어왔음을 방증한다. 거부권은 평판-관리를 위한 제스쳐나 여론의 기대에 부응하기 위한 도구적 수단으로 고려되기도 하지만, 대부분의 경우 행정부 견제 및 부적절한 법안에 대한 차단막으로 활용되었다.

본 연구의 정치학적 함의는 다음과 같다. 첫째, 본 연구는 거부권을 대통령이 손쉽게 오·남용할 수 있는 장치로 해석하는 기존의 시각에서 탈피하여, 각종 지지율, 법안의 내용, 의회 구성과 선거주기 등의 대통령이 지닌 정치적 자원 및 정치적 맥락을 고려하는 다차원적 접근을 시도하였다. 둘째, 본 연구는 한국 정치학계에서 그동안 주목받지 못한 거부권 위협을 중요한 연구 대상으로 부각시켰다. 몇몇 사례들은 거부권을 행사할 의사가 있다는 엄포만으로 의회의 실질적인 정책 양보를 이끌어낼 수 있음을 보여주었는데, 이 과정에서 대통령이 위협 시점과 발언 강도를 조정한다는 것은 거부권 위협이 정치-전략적으로 활용되고 있음을 방증한다. 셋째, 본 연구는 거부권 정국에 대한 과정 추적을 결합한 심층적인 사례 분석을 통해 한국의 정치구조 속에서 법률안 거부권이 가지는 제도적 의의에 대한 평가를 제공하였다. 요컨대 거부권은 의회정치에서 발생할 수 있는 잠재적 리스크에 대응하는 기제로서 권력분립의 헌정가치를 가장 극적으로 드러내는 순간이었던 것이다.

Political observers have concerned that the presidential veto accelerates the so-called imperial presidency, thereby undermining the separation of powers. It is often argued that the executive veto slants the playing field toward executive branch by granting excessive authority to the president, because the president can control the beginning and end of the legislative process by holding both legislative initiative and veto power. Motivated by the scholarly neglect of the presidential veto despite its huge political ramification, this study aims to analyze and categorize the veto cases by their functions, and assess the institutional compatibility of the veto power in the institutional arrangement of South Korea.

The presidential veto can be classified into four categories by its function: defensive veto, counterbalancing veto, reputation-managing veto, and instrumental veto. The defensive and counterbalancing veto among them seems to be aligned with the purpose of the presidential veto in that the former functions as president's shield against the encroachments of the legislature and the latter reduces particularistic spending by the legislature. The analysis shows that 20 out of total 27 veto cases (74%) after the democratization are classified into the defensive or counterbalancing veto. Although the veto power was used as a gesture for reputation-managing or an instrument to meet public's expectations in some cases, in most cases it was exercised for the president to block improper legislations and keep the legislature in check. The large portion of the defensive and counterbalancing veto demonstrates that the presidential veto serves to preserve the delicate balance of executive-legislative relation.

The implications of this study are as follows. First, this study develops an integrated framework to understand the veto politics. As to avoid judging the veto power as a powerful device the president can exploit, this framework incorporates variation in political resources of the presidents and political contexts, which includes the approval rates, public opinion, the contents of bills, the composition of the National Assembly, and electoral cycle. Second, the findings of this study show that the veto threat can be used as a valid strategy of the president to secure political leverage by eliciting legislative concession. Thus this study appreciates the political relevance of the veto threat, which has been overlooked in the presidency studies of South Korea for a long time, as a vital research subject. Lastly, through the in-depth case study combined with the process tracing, this study attempts to provide an evaluation of the institutional significance of veto power in the Korean political structure.

Rather than being disruptive or detrimental to the executive-legislative relation, this studysuggests that veto power can serve to uphold the separation of powers. Indeed, veto politics is the moment in which the constitutional value of the separation of powers is revealed most dramatically.