공공기관 경영평가지표 범주간 평가결과의 기관유형별 차이 분석

Abstract

우리나라 공공기관 경영평가제도의 체계는 2007년 『공공기관 운영에 관한 법률』 시행 이후 말콤 볼드리지(Malcolm Baldridge) 평가모형을 벤치마킹하여 기존과 다른 근본적인 개선을 이루었다. 경영과정에 따라 순차적으로 리더십·전략(계획), 경영시스템(집행), 경영성과(성과)를 유기적으로 평가하여 지속적으로 우수한 성과를 창출하는 시스템으로 개선하였다. 본 연구에서는 이러한 경영평가제도의 체계가 논리성과 인과관계를 실질적으로 잘 반영하고 있는지 또한 공공기관 유형별로 영향관계의 차이가 있는지 평가체계의 실효성을 검증하였다.

2012년부터 2016년까지의 61개의 공기업·준정부기관의 경영평가결과를 바탕으로 선행연구 및 국내외 평가모델을 통하여 업무과정을 경영계획 과정(리더십·전략), 경영집행 과정(경영시스템), 경영성과 과정(경영성과)으로 분류하여 과정별 논리성과 인과관계를 분석하였다. 한편 공공기관의 유형을 자산규모와 자체수입의 비중에 따라 시장형 공기업, 준시장형 공기업, 준정부기관으로 분류하여 업무과정별 인과관계의 기관유형별 차이를 조절효과 분석을 통해 확인하였다.

분석모형은 크게 3가지로 경영계획 과정과 경영집행 과정간의 관계, 경영집행 과정과 경영성과 과정간의 관계, 경영계획 과정과 경영성과 과정간의 관계에 대하여 인과관계 및 조절효과 분석을 하였다.

분석모형1에서는 경영계획 과정 득점률은 경영집행 과정 득점률에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 한편 경영계획 과정과 경영집행 과정간에는 기관별 유형에 따른 조절효과는 없는 것으로 나타났다.

분석모형2에서는 경영집행 과정 득점률이 경영성과 과정 득점률에 미치는 영향을 분석하였다. 분석결과 주요사업 활동 분야의 득점률은 주요사업 성과 분야의 득점률에 유의한 부(-)의 영향을 미쳤고, 고객만족 성과 분야와 경영효율 성과 분야의 득점률 간에는 유의미한 관계가 존재하지 않았다. 반면에 경영효율화 분야의 득점률은 경영성과 과정 전체에 대해 유의한 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다.

분석모형2의 조절효과 분석에서는 주요사업 활동 분야가 고객만족 성과 분야에 미치는 영향관계에서 조절효과가 나타났다. 또한 경영효율화 분야는 경영성과 과정 전체에 대하여 조절효과가 나타났는데 그중 경영효율 성과 분야에서는 준정부기관에서만 유의미한 것으로 나타났다. 이러한 결과는 시장형 공기업은 공공기관 유형 중에서 가장 기업성을 강하게 띄고 민간부분과 일부 경쟁관계에 있고 언제든지 민영화에 대한 대비를 하고 있는 등 고객 서비스가 타 유형에 비해 높다고 유추해 볼 수 있다. 한편 경영효율화 분야가 경영성과 과정에 미치는 영향에서도 전체적으로 조절효과가 발생하였다. 이것은 시장형 공기업, 준시장형 공기업, 준정부기관 순으로 기업성이 짙어지고 반대로 갈수록 공공성이 짙어지는 기관 유형별 특성을 잘 드러낸다고 볼 수 있다.

마지막으로 분석모형3에서는 경영계획 과정 득점률이 경영성과 과정 득점률에 정(+)의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 한편 기관유형 차이에 따른 조절효과는 주요사업 성과 분야와 경영효율 성과 분야에 대해서 준정부기관에서만 나타났다. 준정부기관은 공기업에 비해 기업성보다는 공공성이 더 강한데 경영성과 과정의 지표는 주로 계량지표로 구성되어 있다. 따라서 공공성으로 측정되어야할 부분은 계량지표로는 한계를 가지게 되는데 이러한 차이에 의한 조절효과라고 유추해 볼 수 있다.

본 연구의 의의 및 시사점으로는 첫째, 공공기관 경영평가제도는 지속적으로 개선되어 와서 비교적 체계적으로 구성되어 있다. 둘째, 하지만 여전히 공공기관 유형별 차이는 여전히 존재하므로 공공기관 유형별 특성에 맞는 가중치 조절이 필요하다. 셋째, 공공기관의 공익적 특성은 계량지표보다는 비계량지표에서 나타나므로 계량지표의 가중치를 높이기보다 비계량지표의 평가방식의 개선을 고려해야할 필요가 있다.

따라서 본 연구를 통해 확인한 경영평가지표 체계의 인과관계를 지속적으로 발전시키고 기관 유형별 특성을 평가요소에 좀더 반영한다면, 경영평가제도는 공공기관 본연의 목적과 기능에 맞게 경영을 개선하고 컨설팅 제공을 통한 대국민 서비스를 개선하는 목적에 부합하는 제도로 한걸음 더 나아갈 것이라고 기대된다.

주요어 : 공공기관 경영평가, 평가범주, 경영과정, 공공기관 유형, 조절효과, 인과관계

In South Korea, the management evaluation system for public institutions made a fundamental improvement different from the old one with Malcolm Baldridge's evaluation model as its benchmark after the enforcement of Act on the Management of Public Institutions(hereinafter, the "Act") in 2007. It was improved into a system of assessing leadership and strategies(planning), management systems(execution), and management performance(performance) organically and sequentially according to the management process and generating excellent results persistently. This study set out to test the effectiveness of the evaluation system to find out whether this management evaluation system reflected logic and causal relations well practically and if there were differences in influential relations by the public institution type.

Based on the management evaluation results of 61 public enterprises and quasi-government agencies from 2012 to 2016, the study categorized their work processes into "management planning process(leadership and strategies)," "management execution process(management system)" and "management performance process(management performance)" according to previous studies and evaluation models home and abroad and analyzed their logic and causal relations by the process. The public institutions were categorized into "market-type public enterprise," "quasi-market type public enterprise" and "quasi-government agency" according to the scale of asset and percentage of their own income. Differences in causal relations by the work process and institution type were examined through the analysis of moderating effects.

Three major analysis models analyzed causal relations and moderating effects between "management planning process" and "management execution process," between "management execution process" and "management performance process" and between "management planning process" and "management performance process."

Analysis Model 1 shows that the scoring rate of "management planning process" had positive(+) effects on that of "management execution process." The institution types had no moderating effects between "management planning process" and "management execution process."

Analysis Model 2 analyzed the effects of the scoring rate of "management execution process" on that of "management performance process." The analysis results reveal that the scoring rate of "major project activity area" had significant negative(-) impacts on that of "major project performance area," that there were no significant relations between the scoring rate of "customer satisfaction performance area" and that of "management efficiency performance area" and that the scoring rate of "management efficiency area" had significant positive(+) impacts on overall "management performance process."

In Analysis Model 2, there were moderating effects on the influence of "major project activity area" on overall "customer satisfaction performance area." Of it, "management efficiency performance area" was significant only in quasi-government agencies. These findings suggest that market-type public enterprises had the strongest corporate nature of the public institution types, were in competition against the private sector in some parts, and prepared for privatization anytime, thus recording a higher customer service level than the other types.

In Analysis Model 2, there were overall moderating effects on the influence of "management efficiency area" on "management performance process," which shows clearly a characteristic of the institution types that the corporate nature would increase in the ascending order of market-type public enterprises, quasi-market type public enterprises, and quasi-government agencies and that the public nature would increase in the ascending order of quasi-government agencies, quasi-market type public enterprises, and market-type public enterprises.

Finally, Analysis Model 3 shows that the scoring rate of "management planning process" had positive(+) effects on that of "management performance process." There were moderating effects between "major project performance area" and "management efficiency performance area" only in quasi-government agencies, which had stronger public nature than corporate nature compared with public enterprises. The index of "management performance process" was comprised mainly of measurement indexes, which had limitations in the areas that should be measured in public nature. These differences must have contributed to the moderating effects.

The study has the following significance and implications: first, management evaluation systems for public institutions have been improved consistently and are organized in a relatively systematic way

second, there are still differences among the public institution types, which raises a need to adjust weights according to their characteristics

and third, the public interest characteristics of public institutions appear in non-measurement indexes rather than in measurement ones, which raises a need to consider the improvement of evaluation methods in non-measurement indexes instead of increasing the weights of measurement ones.

If the causal relations of the management performance index system confirmed in the study are developed consistently with the characteristics of the institution types reflected further on the evaluation elements, the management evaluation system will make one step closer to its goals of improving management according to the original purposes and functions of public institutions and enhancing service for the people through the provision of consulting.

Keywords : management evaluation of public institutions, evaluation category, management process, public institution type, moderating effects, causal relation