월경오염에 대한 국제환경협약의 이행과 준수

Abstract

월경(越境)오염 문제는 확실한 오염국과 피해국이 있음에도 불구하고 국제사법적인 해결이 어렵다. 우선, 오염행위의 발생지와 그로 인한 피해의 발생지간 거리가 상당하여 그 손해의 정도와 인과관계를 입증하기 어렵고, 재판관할권의 문제와 정치·외교적 민감성 등 여타 현실적인 고려사항들이 중요하게 작용하기 때문이다. 이 때문에 월경오염 문제에 직면한 대부분의 국가들은 국제환경협약이라는 사전 예방적 법 제도를 통해 월경오염 문제를 해결하고자 시도한다.

그렇다면 월경오염 문제의 국제법적 해결 가능성을 제고하기 위해서는 결국 이에 대해 규율하고 있는 국제환경협약의 실효성을 담보하기 위한 방향의 논의가 필요하다. 월경오염 사안의 경우, 국가들은 일반적인 국제환경협약에서 다루고 있는 준(準)보편적 환경사안과는 근본적으로 상이한 목적과 배경에서 출발하여 협약을 체결하고 있다. 월경오염은 바람의 방향 또는 물의 흐름에 따라 일방향적 외부성을 발생시키며, 뚜렷한 오염국과 피해국의 구도를 내재하고 있는 등, 일반적 의미의 환경문제와는 차별되는 특성을 가지고 있기 때문이다. 월경오염에 대한 국제환경협약의 이행과 준수의 문제가 이러한 사안의 특수성에 맞춰 새로운 시각에서 재검토되어야 하는 이유가 여기에 있다.

본 논문은 국제협약의 이행과 준수에 대한 두 가지 이론적 접근 모델을 주요 논의의 틀로 삼고, 월경성 대기오염에 대해 규율하고 있는 세 가지 국제협약을 분석한다. 우선, 국가들은 기본적으로 국제의무를 준수하려는 성향을 가지고 있다는 전제에서 출발하는 관리적 접근모델은 자발적인 보고, 당사국회의와 일정 수준의 감시·감독 등 사전적(ex ante) 이행·준수 메커니즘을 강조하면서, 협약의 위반국에 대해서도 비징벌적 성격의 비준수절차와 평화적 분쟁해결절차를 통해 자발적인 의무 준수를 유도해야 한다고 주장하고 있다. 그러나 이러한 접근방식이 반영된 아세안 연무(煙霧) 협정의 사례를 통해 보았을 때, 해당 모델의 전제와 수단은 월경오염에 대해 규율하는 국제환경협약에 있어서 타당치 못한 측면이 있다.

이와는 대조적으로 강제적 접근 모델(enforcement school)은 개별 국가의 합리적 선택 이론에서 출발하여, 당사국들이 국제법을 위반했을 때 징벌적이고 강제적인 성격의 제재와 대응조치, 사법적 분쟁해결절차 등 사후적(ex post) 이행·준수 메커니즘을 통해 위반에 대한 법적 결과로서의 손실을 크게 만들어야 한다고 주장한다. 월경오염에 관한 국제협약 중 유럽의 장거리 이동 대기오염물질에 관한 협약(CLRTAP)과 미국과 캐나다간의 대기질 협약은 이러한 접근을 어느 정도 반영하고 있는데, 이와 관련한 법적 장치와 수단이 협약의 이행체제를 지속적으로 내실화하고, 월경오염으로 인한 피해국의 사후 구제에 대한 기대가능성을 높이는 데 기여하고 있다. 다만, 강제적 접근 모델에 입각한 법적 장치와 수단은 오염국의 반대로 인해 애초에 협약체제에 반영되고 구현되기가 현실적으로 어렵다는 점이 주요한 한계이다.

따라서 본 논문은 월경오염에 대한 국제환경협약의 이행과 준수를 효과적으로 확보하기 위해 시계열(時系列)적이고 단계적인 접근법이 필요하다고 주장한다. 여타 환경사안에 비해, 국가들은 월경오염 사안에 직면하였을 때 특히 전통적인 의미의 주권과 국익에 대해 강한 고려를 가지는 모습을 보이고 있다. 이에 비추어, 협력의 초창기에는 징벌적, 강제적 수단보다는 긍정적인 유인과 지원책을 동원하여 법적 구속력이 있는 협약 체제에 대한 오염국의 참여를 확보하는 것이 필요하다. 이어서 협력의 발전기에는 구체적이고 명확한 감축의무, 협력의 미래지향적 발전을 제도적으로 의무화하는 진전원칙, 그리고 정치·외교적 중립성을 갖추고 있는 이행감시기구를 통해 기존 협약상의 이행체제를 내실화시켜야 한다. 아울러, 협력의 원숙기에는 사법적 분쟁해결절차의 강화와 월경오염 피해에 대한 효과적인 사적 구제수단의 확립 등 사후적 이행·준수 메커니즘을 보다 구체화, 발전시켜 나가는 것이 중요하다.

이와 같은 접근법은 장차 우리나라와 중국간의 환경분쟁으로 비화될 수 있는 소지를 가지고 있는 미세먼지의 월경성 이동 문제에 대해서도 일정 시사점을 줄 수 있다. 현재로서는 중국과의 유사 분야 제도적 협력이 걸음마 수준이며, 무엇보다 법적 구속력을 갖추고 있는 기제가 결여되어 있기 때문에 해당 월경오염 사안을 관리할 명분과 수단이 부족하다. 이에 따라 중국 정부가 관심을 보이고 있는 신재생에너지 또는 환경친화적 기술의 이용과 개발, 산업구조의 전환 문제 등에 대한 지원책과 긍정적 유인책을 통해 한국과 중국간의 구속력 있는 법적 합의를 만들어내는 것이 가장 중요하다. 이후 이러한 합의 내에 장차 이행체제를 내실화시키기 위한 조항들을 필히 포함시켜 점진적이고 효과적으로 이행과 준수를 확보해나가야 할 것이다.