미국연방의회 2002년 무역법 입법과정의 동학

Abstract

본 연구는 1970년대 이후 미국의 통상정책 결정과정에서 주된 절차적 기제로 작용해온 신속처리절차(Fast-track procedures)가 2002년 무역법을 통해 무역증진권한(Trade Promotion Authority; TPA)으로 재입법되는 과정의 동학을 의회-행정부 관계를 중심으로 설명하는 것을 목적으로 한다. 신속처리절차는 대통령이 비관세장벽 관련 내용이 포함된 무역협정을 체결하고 이행법안을 의회에 제출하면 양원은 수정안 제출 없이 가부만을 결정해서 90일내에 처리해야 한다는 규정으로 1974년 무역법에서 처음 도입된 이래 30년 간 미국의 무역정책결정과정에서 중요한 위치를 차지해왔다. 하지만 자유무역정책에 대한 양당의 합의가 약해지면서 1994년 만료되었고, 2002년 8월 6일 부시 대통령이 법안에 서명을 하면서 8년 만에 통상정책결정과정에 다시 등장했다. 그렇다면 어떠한 맥락에서 클린턴 행정부 시기에는 부결되었던 연장 법안이 부시 행정부 때는 성공할 수 있었을까? 기존의 연구들은 1997년과 2001년 표결 분석을 통해 의원 차원에서 이익집단ㆍ유권자들과의 관계, 정당 차원에서 단점정부를 그 요인으로 지적한다. 하지만 입법과정에서 의회의 행태는 의원 개인, 정당 두 차원 외에도 행정부와의 관계에서 입법부로서의 의회를 강화하고자 하는 유인의 영향을 받는데 본 논문은 마지막 차원에 주목한 설명을 제시하고자 한다. 즉 의회는 국내외 경제적 상황, 유권자와 이익집단에 대한 고려, 행정부 등 다양한 요구에 대응하는 과정에서 입법부로서의 지위 강화를 위해 행정부와의 관계에서 개입을 증대하는 동시에 실패했을 경우에 부담해야 하는 비난, 지지기반의 이탈과 같은 손실을 최소화하는 방향으로 정책을 입안하려고 했고, 그 결과로 2002년에 무역증진권한이 다시 입법되었다는 것을 보이고자 한다. 입법 과정을 보면 초기에는 기존 연구 결과에서 나타나듯 의원 개인의 차원에서는 재선을 위해 유권자와 이익집단을 고려했고 정당 차원에서는 다수당이 되려는 선거 정치에 대한 고려와 이익집단과의 관계에서 통과와 저지의 공을 주장하려는 의도에서 정당 간 대립이 나타나기도 했다. 하지만 입법과정이 본격화되고 상원에서 안데스 산맥 국가들에 대한 무역특혜협정, 무역조정지원과 포괄법안의 형태로 입법되는 것으로 논의되면서 양당의 지도부는 의회가 미국의 전반적인 무역정책의 수립에 어떻게 개입해야 하는가에 대한 고민을 시작했다. 의회는 무역개방이 필요하다는 방향성에는 전반적으로 동의하고 있었고 WTO Doha Round가 임박해오고 있는 상황에서 행정부에 권한을 위임하지 않았다가 미국의 무역과 경제 상황이 악화된다면 그에 대한 책임을 온전히 부담해야 하기 때문에 무역증진권한의 입법을 통해 책임을 공유할 필요가 있었다. 이 경우 직접적인 권한 행사 주체는 행정부이기 때문에 실패했을 때는 행정부에 책임을 전가할 수 있는데다 권한의 위임범위와 재량권을 더욱 축소하고 적극적으로 개입해 무역 정책을 수립할 수 있기 때문에 의회의 입장에서는 결과에 대한 직접적인 책임을 회피할 수 있다. 동시에 절차의 적용 요건을 강화하고 감독기구를 늘리고 등의 조치를 통해 협상과정에 의회가 능동적으로 개입할 수 있는 통로를 확대하고, 행정부가 의회의 의사와 반하는 협상을 할 여지를 줄이기 위해 재량의 범위를 제한했다. 하지만 2002년 무역법에서 의회의 무역정책수립에 대한 적극적인 개입 의지가 가장 강하게 드러난 부분은 주도적으로 무역개방으로 인해 피해를 입은 부문에 대한 보상정책을 수립했다는 점이다. 무역조정지원에서 규정한 정책들은 분배정책적인 특성으로 인해 수혜자들에게 공을 주장하기는 쉽지만 비난을 받거나 실패할 확률은 낮기 때문에 의회의 입장에서는 헌법상 수임기관으로서 무역정책을 적극적으로 수립하는 의무를 다하고 있다고 주장하기에 효과적인 조치였다. 의회는 이처럼 무역조정지원 법안을 통해 적극적으로 개입해 직접 무역정책을 수립하고 무역협정체결과정에서 개입을 증대하는 동시에 권한을 위임하지 않았을 경우 WTO Doha Round에서 미국의 협상지위 약화로 미국의 무역과 경제 상황이 악화될 수 있다는 우려 때문에 개입의 정도를 자제하고 행정부에 직접적인 무역협정체결권한을 위임하는 내용의 무역증진권한을 입법한 것이다.

The purpose of this study is to analyze the dynamics of legislating the Trade Act of 2002 which granted Trade Promotion Authority, previously called fast-track negotiating authority, to the President of the United States focusing on the relations between the executive and Congress. Fast-track procedures were set forth in the Trade Act of 1974, stipulating that once the president formally submits a bill implementing a trade agreement concerning non-tariff barriers, both houses must vote on the bill without any amendments or filibusters. Being continuously in effect for 30 years, they have acted as a principal procedural mechanism for enacting trade agreements since 1970s. As the bipartisan consensus on free trade was eroded by the emergence of social issues like labor and environment in trade talks, however, they expired in 1994 due to failure to reach an agreement on how these issues should be handled. In 2002, a long and enthusiastic debate in both houses finally ended and the procedures were restored after a 8-year hiatus during the Bush presidency. If that is the case, in what circumstances was it possible for president Bush to regain the authority that president Clinton failed to win? The existing studies which conducted a comparative analysis on the roll-call voting that took place in 1997 and 2001 pointed out that representatives consideration of constituents including pressure from interest groups and divided government had a noticeable effect in the different consequences. But besides these two, the respective members and party, a motive to reinforce the legislative branch as an institution has a impact on the behavior of Congress. This study aims to propose an explanation focusing on the third dimension from a view of interbranch politics. Then, responding to both domestic and international economic condition, demand from interest groups and constituents, and request from the executive branch, Congress approved the measure as a consequence of reflecting the intention to improve its status by increasing engagement with the process of decision making in the executive branch and minimize the loss such as the blame from the public or decrease in support accompanying failure of certain policy at the same time. In the early stage of legislation congressmens consideration of constituents for winning reelection and partisan rivalry prevailed as other studies predicted. But as the actual legislative process progressed, the situation changed. With the Senate Democrats insisting on enactment of the omnibus trade bill incorporating TPA and two other bills, Andean Trade Preference Act and Trade Adjustment Assistance, concern over how Congress should engage with the establishment of generic trade policy spread throughout the party leaders. Congress agreed with the executive branch on the need of trade expansion and delegating the power to negotiate trade agreements for imminent WTO Doha Round because it would make them share the responsibility for possible deterioration in economy and trade in the future. The fact that the direct agent of exerting the authority was the executive branch had Congress make up its leeway as it could shift all the blame onto the other branch. Furthermore, when the economy got worse Congress could curtail the limit of the delegation and discretionary power given to the executive and establish trade policy firsthand. Delegating the authority, Congress expanded the means to actively involve in negotiating process by reinforcing its role of oversight, downsizing the discretionary power to prevent the executive from concluding the agreement despite congressional opposition, and tightening up the conditions to meet for the application of the fast-track procedures. But the most impressive part of the Trade Act of 2002 is TAA which reflected Congresss intension to play a leading role in making compensation policy for the people who got injured by trade. In conclusion, a broad agreement that TPA should be extended spread over Congress as it would consolidate the firm standing of the United States in trade talks including the upcoming WTO Doha Round. Moreover, Congress did not want to take full responsibilities or blame for the potential deteriorating economy. But at the same time Congress wanted to increase its engagement with trade policy making with the authority originally given to it by Constitution and its grown capabilities. The effort to restore the fast-track negotiating authority; TPA during the Bush presidency was feasible as it was linked to TAA bill, a measure taken by Congress to expand its involvement in trade policy making, and some steps to increase its engagement with the process of negotiation were taken. In other words, the Trade Act of 2002 was legislated as a result of Congress struggle to balance between two motives, desire to avoid blame and increase its engagement with policy making.