공무원 재량의 영향요인에 관한 연구

Abstract

국문초록

신공공관리론은 이론적으로 볼 때, 신제도주의 경제학(new institutional economics)과 관리주의(managerialism)가 결합되어 있다. 그럼에도 불구하고, 신공공관리론이 행정개혁이라는 목적과 함께 발전하다보니 지금까지 관련된 연구들은 실제 운영적인 측면에서 많이 이루어졌다. 또한 이론적인 측면에서 이루어진 연구들도 신제도주의 경제학의 측면에서 주로 문제를 다루고 있다.

따라서 본 연구에서는 관리주의에서 강조하는 공무원의 재량권에 대해서 연구해보려고 한다. 이를 위해 본 연구에서는 실제 공무원들이 자신의 업무수행에 있어서 어느 정도 재량권을 행사하고 있는지를 살펴보고, 재량권의 차이가 어떠한 요인들에 의해서 발생되지를 분석한다. 공무원 재량권에 대한 기술적·탐색적 연구 결과를 바탕으로 공무원의 재량권에 영향을 미치는 요인은 무엇인가?라는 질문에 대한 답변을 찾아보는 것이 연구의 목적이다.

분석을 위한 자료로 2009년 서울대학교 행정대학원 정책지식센터가 수행한 공무원 인식조사결과를 사용하였고, 분석기법으로는 각 요인들의 집단별 차이를 파악하기 위해서 2개 이상의 집단간 차이를 검증하는 것으로써 ANOVA와 다중회귀분석을 사용하였다.

재량에 영향을 미치는 변수는 다양하게 제시되었지만, 본 연구에서는 독립변수로 정책 유형· 행정수단· 시민의 참여를 사용하려고 한다. 본 연구는 기존의 일선관료들을 대상으로 한 연구와는 달리 중앙부처 공무원을 대상으로 하고 있고, 재량을 정책대상집단과의 관계에 기초하여 파악하기 때문에 정책대상집단과 공무원의 연결 통로인 정책과 행정수단을 독립변수로 선택하였다. 우선 정책유형은 부처수준에서 추출정책, 분배정책, 규제정책, 상징정책으로 분류하고, 개인수준의 분석에서는 기획정책과 집행정책으로 정책을 유형화하였다. 행정수단은 강제성의 정도에 따라 자율규제, 설득, 지출, 규제, 공적소유로 분류하여 분석에 사용하였고, 정책대상집단의 참여와 공무원의 재량과의 관계도 살펴보았다.

분석결과 추출정책이 배분정책․상징정책과는 유의미한 차이가 나타났으나 규제정책과는 통계적으로 유의미한 차이가 나타나지 않았다. 규제정책은 실제행정에 있어서 특허나 허가의 형태로 이루어지는데 추출정책과 비슷하게 시민의 기본권을 제한하는 성격을 지니기 때문에 공무원의 재량에 있어서 추출정책과 유의미한 차이가 나타나지 않는 것으로 판단된다. 집행정책과 기획정책 간에 있어서는 기획정책업무를 수행하는 공무원의 재량이 더 큰 것으로 나타났다. 이는 기획정책이 고객정치의 특성을 가지고 있어서 나타난 현상으로 보인다. 행정수단의 강제성과 관련하여 Model 1에서는 지출과 공적소유의 행정유형은 설득의 유형과 유의미한 차이가 나타나지 않았고, Model 2에서도 지출은 설득의 유형과 유의미한 차이가 나타나지 않았다. Model 1과 2에서 지출유형이 설득의 유형과 유의미한 차이가 나타나지 않은 것은, 강제성의 스펙트럼에서 설득유형과 지출유형이 인접하여 있기 때문에 두 유형 사이에서는 유의미한 결과가 나타나지 않은 것으로 보인다. 주목할 점은 Model 1에서 공적소유의 유형이 설득의 유형과 유의미한 차이가 나타나지 않은 점인데 이는 두 유형이 강제성의 기준으로는 분석할 수 없는 직접성과 간접성이라는 다른 차원의 성격을 지니고 있기 때문으로 판단된다. 행정수단과 관련하여 정책대상집단의 참여가 재량에 미치는 영향을 분석하였더니 정책대상집단의 참여가 활발할수록 재량이 확대되는 것으로 나타났다.

재량은 행정이 이루어지는 상황과 조건 그리고 행사주체에 따라서 다양한 형태로 나타난다. 그럼에도 불구하고 공무원의 재량에 관한 논의는 지나치게 일선 공무원들의 재량에만 집중되어 있다. 일선 공무원들과 직무 성격이 다른 중앙부처 공무원들의 재량을 일선 공무원들과 같은 방식으로 분석할 경우 누락변수편의(omitted variable bias)가 발생할 수 있다. 따라서 중앙부처 공무원의 재량을 행정조직과 시민의 관계성이라는 측면에서 행정수단과 정책유형이라는 새로운 변수를 통해서 분석하는 것은 그동안 간과되었던 재량의 측면을 새롭게 비춰본다는 점에서 본 연구의 의의가 있다.