行政府의 法令解釋權 定立에 관한 硏究

Abstract

행정과정에서 법령에 대한 해석은 행정부가 입법을 단순히 집행하는 경우에도 이루어질 뿐 아니라, 법원의 판결을 행정부가 집행하는 경우에도 필수적으로 이루어진다. 행정은 법을 집행함에 있어서 기계적으로 법령의 내용을 구체적 사건에 적용하는 것이 아니라, 사건에 법령이 적용될 수 있는지에 대한 법령해석을 할 수밖에 없다는 것이다. 특히 오늘날에는 행정기능이 입법적, 사법적 기능까지 포괄하면서 법령해석권이 더욱 광범위하게 사용되고 있다. 즉, 법률의 위임에 따른 행정입법작용, 복잡하고 충돌하는 법령문제에 대한 행정해석 작용, 각종 준사법적 분쟁해결 절차 시 법령해석작용 등 준입법적, 준사법적 행정작용에서 광범위한 법령해석이 일어나고 있다. 그럼에도 불구하고 아직 한국에서는 법령해석권을 사법부의 전유물로 여기는 경향이 있고, 또한 행정부에게 법령해석권이 인정되는 경우에도 항상 사법부의 법해석에 의존하거나 구속되어야 한다는 인식이 지배적이다. 과연 이러한 입장이 현실적으로 규범적으로 타당한지 의문이다. 미국에서는 헌법입안 초기부터 행정부의 법령해석권이 사법부의 법령해석권 으로부터 독립적으로 인정될 수 있을 것인지에 대한 논의가 진행되어 왔다. 헌법상 대통령의 선서 조항, 충실한 법집행 의무 조항은 대통령의 자율적 법해석권의 근거가 되는 조항이다. 링컨 대통령은 노예해방과 남북전쟁 시 이미 행정부의 독자적 법해석권을 근거로 법원의 판결과 판결이유에 대하여 집행을 거부하였다. 이후에도 많은 대통령들은 그들의 헌법상 권한을 제한하는 의회의 입법에 대해 집행을 거부하는 등 자율적․독립적 법해석권을 행사하여 왔다. 그리고 헌법입안 초기 해밀턴과 매디슨이 각각 법해석에 있어서 사법부 우위와 행정부 자율의 견해를 대표하면서 이후 많은 학자들이 대립적인 의견을 제시해왔다. 상당수 학자들이 사법우위를 지지하지만 행정의 전문성, 정치적 책임성 등을 근거로 행정자율을 주장하는 견해도 설득력을 얻고 있다. 또한 미국의 경우 9.11 테러 이후 2002년 8월 법령해석기관인 법무부 법률자문국이 고문의견서라는 법률해석을 발표하였다. 동 의견서는 군통수권자로서 대통령의 권한에 의거 테러리스트에 대해서는 상당히 강압적인 조사기법을 허용한다는 내용을 담고 있는데, 법령해석권의 바람직한 역할, 법령해석에 따라 행위 한 공무원의 면책 관련 많은 논란을 불러일으켰다. 법령해석권의 역할에 대해서는, 법령해석기관은 고객으로서 대통령의 정치적 선호와 상황을 고려하는 법해석을 하여야 한다고 주장하는 변호사 모델과 법원리에 입각한 객관적 법률의견을 대통령에 제공하여야 한다고 주장하는 준사법적 모델 간 논쟁이 있었다. 다만, 양자의 입장을 절충한 대안으로서 정책에 기반을 둔 법적판단을 주장하는 견해가 보다 현실적인 설득력을 가진다. 법령해석의 효력을 구속력이 있는 것으로 보는 것과 관련해, 이를 믿고 행위 한 공무원에게 민형사상 책임을 부과할 수 없다고 봄으로써, 법령해석의 권위와 공무원의 적극적․능동적 업무수행을 지원하고 있다. 한국의 경우 행정부의 자율적 법령해석권이 확립되지 않고 있으며, 이로 인하여 행정책임의 이전 및 회피를 위한 행정의 사법의존 경향과 행정부 법령해석권 행사에 대한 사법부의 경시현상이 나타나고 있다. 그러나 우선 원칙론에서 보면, 법령해석권이 사법부의 전유물이라거나 사법부만이 최종적인 법령해석권을 갖는다고 보는 것은 타당하지 않다. 법원의 사법심사의 대상이 되지 않는 상당수의 법률문제에 대해서는 행정부가 최종적인 법해석권을 행사한다. 또한 행정부의 법령해석권이 항상 사법부의 법해석에 구속되어야 하는 것도 아니다. 법원의 법률의견은 동일 사안이 아닌 한 법적 구속력을 가지지 않으며, 행정부는 동종 사건에 판례를 적용하는 것이 실질적 합리성이 있는지에 대한 심사를 할 수 있다. 행정부와 사법부의 법해석권의 관계에 대해서 보면, 원칙적으로 법원은 최종적 법해석권을 가질 수 있으나, 행정부의 법해석을 존중하면서 그것을 제한적으로 행사하여야 한다. 그리고 행정부는 독립적․자율적 법해석 권한을 가지고 있으나, 실제로는 사법부의 해석을 존중하면서 그것을 신중하게 사용하여야 한다. 법령해석의 바람직한 역할과 관련해서는 엄격한 정치적 중립보다는 정치행정에 대한 민주적 통제에 관점에서 정책적 입장을 반영하는 것이 타당하다. 법령해석의 효력과 면책에 대해서 보면, 법적 구속력을 인정하는 방향으로 가야하며, 법해석을 믿고 행위 한 공무원의 행위에 대한 면책을 통하여 적극적․능동적 행정을 장려할 필요가 있다. 오늘날 행정은 사회문제 해결에 있어서 전문성을 보유하고 있고 대통령이 국민에 대한 직접적 책임을 실현하는 정치적 책임성을 지닌다는 측면에서, 입법부, 사법부가 가지고 있지 아니한 특성을 가지고 있다. 이것이 바로 행정권의 적극적․능동적 행사로서 적극행정을 실현하여야 할 당위를 제공하고 있는데, 적극행정 실현의 기초이자 중요한 수단 중 하나가 바로 행정부의 자율적․적극적 법해석권의 정립과 이의 강화라고 할 수 있다.

The executive branch is required to interpret law when enforcing not only particular statutes and regulations but also when enforcing the court judgment. Interpretation of law in relation to particular cases requires the executive branch to examine whether the law at issue is applicable to such cases. The executive branchs authority to interpret law has been construed widely as the function of the executive branch has come to include both legislative and judicial functions. That is, the executive branch performs various types of interpretations of law during the quasi-legislative and quasi-judicial proceedings such as ① the interpretation of laws carried out by the executive branch during administrative legislation proceedings, ② the interpretation of conflicting laws, and ③ the interpretation of laws carried out by the executive branch during various quasi-judicial proceedings. Despite the above, it is commonly perceived in Korea that (i) only the judicial branch is authorized to interpret legislations and (ii) even when the executive branch is deemed to have the authority to interpret legislations, such authority is deemed to be dependent on or restricted by the judicial branchs interpretation of the relevant legislation. However, it is doubtable whether such perception accurately reflects reality and is proper logically. In the U.S., whether the executive branchs authority to interpret legislations can be recognized independently from that of the judicial branch has been debated since during the ratification of the U.S. Constitution. Provisions in the U.S. Constitution pertaining to the presidents oath to preserve the Constitution and the obligation to faithfully execute the law are construed as providing basis for the presidents independent authority to interpret law. During the American Civil War, President Lincoln refused to enforce a courts judgment and ruling, citing the executive branchs independent power to interpret law. Further, there have been many cases in which the Presidents exercised their independent authority to interpret law, sometimes refusing to enforce legislation enacted by the Congress that infringed upon the President's constitutional authority. During the period leading up to the ratification of the Constitution, Hamilton repeatedly emphasized the judicial branchs superiority(so-called judicial supremacy) in legislation interpretation over the executive branch, whereas Madison stressed the importance of independent executive branch. Since then, many scholars have debated this issue. While a significant number of scholars support the superiority of the judicial branch, the view that stresses the importance of independent executive branch(so-called executive autonomy) is also garnering wide support among scholars, which is justified by executive branch's expertise and political responsibility. After the 9/11, in August 2002, DOJ, the office of legal counsel, a unit within the DOJ responsible for interpreting law, published a Torture Opinion. The opinion states that highly oppressive interrogation methods may to be used against terrorists based on the authorities of the President as the commander-in-chief of the armed forces. This opinion created a lot of controversy concerning the appropriate role of the executive branch relating to the power to interpret law and the immunity of civil servants acting in accordance with the executive branchs interpretation of law. There is an ongoing debate between the supporters of lawyer model and quasi-judicial model. The former group advocates that the agency responsible for interpretation of law should consider political preferences and situation of its client, the President, in interpreting law, and the latter group (i.e., those supporting quasi-judicial model) asserts that the agency responsible for interpretation of law must provide the President with an objective legal opinion based on legal principles. There is also another group advocating a hybrid more realistic view that the agency responsible for interpretation of law should provide legal opinions based on policies. With regard to the binding power of the interpretation of law, civil servants who acted in accordance with, and believed in good faith the validity of, the interpretation of law communicated to them through appropriate channel are not held legally responsible for their actions committed pursuant to such interpretation of law. This is to protect government officers from any liabilities resulting from commission of their official duties and support active and positive administrative activities. In the case of Korea, the executive branch is not deemed to have independent authority to interpret the law, sometimes resulting in the executive branchs excessive reliance on the judicial branch pertaining to the interpretation of law. Nonetheless, it is not appropriate to conclude that the judicial branch alone has the authority to interpret the law. The executive branch is exercising final legal interpretation power over many legal issues that are not subject to judicial review. Also, the executive branchs power to interpret the law does not always have to be bound by the judicial branchs interpretation. The courts judgment on a case is not binding on another case, and the executive branch has the authority to examine whether it is substantially reasonable to apply the courts ruling on one case to other similar cases. With regard to the relationship between the authority to interpret the law held by the executive branch and the judicial branch, in principle, the courts have the final word in the interpretation of the law. Nonetheless, the judicial branch must exercise such authority restrictively and in a manner that does not infringe upon the authority of the executive branch. Further, while the executive branch has independent and spontaneous interpretation power, in practice it must exercise such power cautiously and in a manner deferential to the judicial branchs authority. An appropriate interpretation of the law should reflect the policy concerns in the view of the democratic control to political executive even if such policy concerns are not politically neutral. With regard to the effects of legal interpretation and the immunity stemming from it, the interpretation of law by the government should be deemed binding, and civil servants should be indemnified for any loss incurred in connection with commission of their official duties. Today, the executive branch has political responsibility to fulfill the Presidents direct responsibilities to the citizens and possesses the professional expertise necessary to resolve social problems, the attributes which the legislative and the judicial branches lack. Thus, the executive branch must be able to exercise its administration power in an active and flexible manner. In this regard, the executive branch must be encouraged to vigorously exercise its authority to interpret the law.