Assessing the Policy Process of South Koreas Ban on Japanese Fishery Imports

Abstract

본 연구는 2011년 3월 동일본 원전사고 직후부터 한국 정부가 취한 일본산 수산물 수입금지조치와 그에 대한 일본 정부의 WTO 제소, 2018년 2월 WTO 분쟁 패널의 1심 판정 결과, 그리고 한국 정부의 상소와 2019년 4월 최종 판정 등에 걸친 과정을 정책집행론의 관점에서 재구성하여 분석한다. 무엇으로부터 누구를 왜 보호해야 하는지에 대한 뚜렷한 인식이 없는 상황에서 졸속으로 이루어진 한국 정부의 대응, 즉 일본산 수산물 금지조치는 초기부터 표류했고, 정책집행 과정의 고비 때마다 불거진 이해당사자 간 갈등으로 인해 더욱 심화되었다. 비록 최종심에서 극적으로 승소했지만, 1심에서 끝낼 수 있었던 분쟁이 왜 지속 되었는가에 대해 의문이 남는다. Richard Matland의 모호성-갈등 모형을 통해 동 사례를 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째, 방사능 오염 일본산 수산물로부터 국민의 건강과 안전을 지켜야 할 한국 정부는 분쟁 과정 내내 일관된 정책목표를 찾지 못했다. 둘째, 정책목표 표류 상황에서 일본과의 외교적 갈등은 물론 국내적으로 유관 중앙부처 간 갈등과 정부-소비자 집단의 갈등이 나타났다. 결과적으로 지난 8여 년간 한국 정부의 일본산 수산물 수입금지조치는 준실험적 집행 → 정치적 집행 → 상징적 집행의 표류 과정을 거쳤다. 1심에서 한국 정부의 패소는 예견된 사태였다. 한국 정부는 국제규범을 제대로 이해하지 못했으며, 정책 학습의 기회를 스스로 차버렸다. 문제해결을 위해 유관 부처가 머리를 맞대고 논의를 했어야 하지만 수입금지조치라는 정책 집행 과정에서는 동상이몽의 전형을 보여주었다. 끝으로 본 연구는 향후 한일 수산물 WTO 분쟁과 유사 사례에 대처하기 위한 정책적 시사점을 도출한다.

This study examines the dispute of South Koreas ban on Japanese fishery imports since the Fukushima nuclear crisis in March, 2011, up to the Japanese governments complaints to WTO and the final dispute outcome in April, 2019 in view of the policy implementation theory. Without a clear perception of who should be protected, and what should be done, the South Korean governments response had drifted from the beginning and the situation was further exacerbated by the conflict among stakeholders at every moment of crisis in the policy process. Although Korean government won a dramatic victory in the final trial, the question remains why the dispute, which could have been ended in the first trial, lasted. The results of the analysis through Richard Matlands ambiguous-conflict matrix are as follows. First, the Korean government, which must protect the public health and safety from radioactively-contaminated Japanese fisheries, failed to find a consistent policy goal throughout the dispute process. Second, in the midst of a policy drift, conflicts between the central government and the government-consumer group emerged, as well as a diplomatic conflict with Japan. As a result, over the past eight years, the Korean government went through a process of semi-experimental implementation → political implementation → symbolic implementation. The South Korean governments defeat in the first trial was a foreseeable outcome. The Korean government did not fully understand the international norms and had given up the opportunity to learn from past policy mistakes. Although the related ministries should have discussed the problem head-to-head, the implementation process of the ban on imports shows that each had different agendas. Finally, the study draws policy implications for better managing future disputes in dealing with similar cases.