대통령 일방주의의 기회와 제약

Abstract

제한 받지 않는 미국의 행정부 권력에 대한 우려가 제기되는 가운데 대통령 일방주의 연구는 의회와의 분점정부 상황을 둘러싸고 엇갈린 평가를 내리고 있다. 의회의 다수당이 대통령 정당과 다른 환경에서 대통령이 의회의 입법 과정을 행정명령으로 우회하려는 기회의 동기를 갖는지 혹은 이 같은 독단성이 의회에 의해 견제 받아 제약의 동기를 갖는지 불분명한 것이다. 본 연구는 행정부와 의회 간의 권력분립제 정치에 여론이 미치는 영향을 체계적으로 통합하여 기존 연구의 물음에 답하고자 한다. 기존의 논의는 부정적 여론이 행정부를 제약하는 힘이 있음을 주장하였으나 의회가 이를 어떻게 전략적으로 활용하는지 그리고 그 효과가 근대적 대통령제 일반으로 확장되어 설명될 수 있는지 답하지 못했다. 의회를 입법 기관으로 규정한 기존의 시각은 입법을 통한 의회의 대응이 한계를 갖는다고 보았으나 조사 청문회를 통한 의회의 구체적인 감독 행위는 부정적 여론을 동원하는 효과적인 견제 전략이 된다. 특히 80년대 이후 양부 갈등은 대중적 지지를 둘러싼 여론 전략으로 확대되면서 조사 청문회의 제약의 힘은 한층 강화된다. 분점정부를 둘러싼 기회와 제약의 엇갈린 설명은 그간 주목 받지 못하였던 의회의 조사 기능 그리고 80년대 전후 양부 정치의 전환과 연계되어 있던 것이다. 본 연구는 이 같은 주장을 1953-2003년 사이 전략적 행정명령 429개를 통해 경험적으로 설명하며, 연구의 발견은 대통령 권력에 대한 함의를 제시하고 나아가 제약 받지 않는 대통령제를 재고하게 한다.

U.S. presidential executive orders have been held responsible for the expansion and abuse of the Executive power. Despite lots of empirical testing, scholarly articles have only come up with mixed findings of the effects of divided government to the number of executive orders issued. It remained unclear whether divided government period gives presidents more opportunities to circumvent the legislative process or more constraints to not move so. This papers bold attempt to integrate effects of public opinion into separation-of-power politics tackles this puzzle. Although previous paradigm of Congressional check was restricted to the direct response by legislation, the Congress can, in fact, investigate alleged wrongdoing of the Executive and constraint the unilateral move of president. Without suffering the collective action problem, Congress investigative hearing effectively erodes public base of presidential power and reduces the extent of discretion that a president has. Also, this constraining power is bolstered after the 1980s, when the President and the Congress have expanded their intra-branch conflict to public discourse by going-public strategies. The puzzle of divided government effect is resolved when the hidden power of Congressional investigation and historical change are taken into consideration. I test these arguments by negative binomial multivariate regression analysis of 429 strategic executive orders from 1953 to 2003. The findings of the paper shed new lights on Congressional power to check the President, widening the understanding of presidential unilateralism literature.