한미 통상 협상과 협상 전략의 정치

Abstract

The purpose of the study is to identify the determining factors of the negotiation strategy by analyzing the progress of the U.S.-Korea Intellectual Property Rights negotiations from 1984 to 1986. The study is based on Robert D. Putnams two-level game theory, which emphasizes the interaction between international and domestic politics. During the course of the negotiation, the Chun Doo-hwan administration took a soft negotiation strategy against the Reagan administration, influenced by both international and domestic politics. Individual countries can choose among hard negotiation strategy, principled negotiation strategy, and soft negotiation strategy in trade negotiations, however, the type of strategy available at different times is limited by the relative power between the countries. In the case of the U.S.-Korea Intellectual Property Rights negotiation, it was impossible for the Korean government to adopt a hard negotiation strategy against the U.S., the hegemon. Korean governments choice was made between the two options and the outcome of adopting soft negotiation strategy resulted from the interaction between domestic and international politics, namely, domestic interest groups preference and response; coordination capacity of the governments negotiating body; Reagan administrations synergistic linkage strategy; and economic ideology of Korean bureaucrats. Domestic interest groups in Korea were aware that the U.S. demands are against their economic interest but failed to form a strong coalition to realize their interests. They tried to express their opinion by submitting proposals to the government and holding rallies, but their opportunity to participate in the governments decision-making process was limited. Within the government, there was a conflict over the issue, especially between the Ministry of Foreign Affairs and the Ministry of Commerce. The International Economic Policy Council under the Economic Planning Board who was entrusted with the authority to coordinate among the line ministries had its own policy preferences and sought to persuade the ministries to accept that protecting intellectual property rights is inevitable. As a result, it was difficult for the administration to work out a coordinated deal through inter-ministerial consultation, and the U.S. demands across all areas of patents, copyrights, and software were accommodated. Meanwhile, the Reagan administrations synergistic linkage between the Intellectual Property Rights negotiation and the Generalized System of Preferences (GSP) played a crucial role in the negotiation process and outcome. Recognizing that the Korean government has a strong preference in extending GSP benefits, the Reagan administration threatened to exclude Korea from the second phase of the GSP unless it implements intellectual property rights protection. In addition, Koreas preference for the early conclusion and the single undertaking has been known to the U.S. government and adversely affected Koreas position. The U.S. added retroactive protection granted to software, which had not been discussed beforehand, to its requirements at the very last minute of the final settlement for Korea to accept. Finally, the neo-liberalist forces that emerged with the Chun Doo-hwan administrations inauguration had a significant influence on the settlement of the intellectual property rights negotiations. President Chun has appointed those elites who supported lowering trade barriers from the Economic Planning Board and the Korea Development Institute for whom intellectual property rights protection has been a long-run policy task. The neo-liberalistic economic ideology of the policy decision-makers also widened Koreas win-set, giving leverage to the U.S. in the negotiation.

이 연구의 목적은 국제 정치와 국내 정치의 상호 작용을 강조하는 퍼트남(Robert D. Putnam)의 양면 게임 이론(Two-Level Game Theory)을 활용하여 1984-86년 진행된 한미 지적재산권 협상의 진행 과정을 분석함으로써 협상 전략의 결정 요인을 파악하는 데 있다. 통상법 301조 조사 개시 후 진행된 지적재산권 협상에서 전두환 정부는 레이건 행정부에 대해 연성 협상 전략을 취했는데, 이는 국제 정치와 국내 정치 양자로부터 영향 받은 결과다. 개별 국가는 통상 협상에서 강성 협상 전략, 원칙 협상 전략, 연성 협상 전략을 선택할 수 있으나 선택 가능한 전략의 유형은 국가 간 상대적 힘의 크기에 의하여 제한된다. 한미 지적재산권 협상의 사례에서 한국 정부는 강대국 미국 정부에 대하여 강성 협상 전략을 취하는 것이 불가능했고, 원칙 협상 전략 또는 연성 협상 전략 중에서 택일할 수 있었다. 궁극적으로 연성 협상 전략이 선택된 이유는 이익집단의 선호와 대응행동, 협상 기구의 조정 능력, 관료의 경제 이념이라는 국내 정치 차원의 요인과 레이건 행정부의 상승적 연계 전략이라는 국내 정치와 국제 정치의 상호 작용에 기인한다. 국내 이익집단은 미국의 요구를 수용하여 지적재산권 보호 제도를 마련하는 것이 경제적 이익에 반하는 것이라는 점을 인지하고 있었으나 강력한 정책 연합을 형성하는 데 실패했다. 정부에 건의서를 제출하고 궐기대회를 개최하는 등의 방법으로 반대 의견을 표출하고자 노력했지만 이는 일(一)방향적이었고 이들이 정부의 협상 전략이나 통상 정책 결정 과정에 참여할 수 있는 기회는 제한적이었다. 통상 협상 기구의 효과적인 조직에 대해서는 논쟁적이나, 본문에서 중요하게 다루는 협상 기구의 조정 능력과 관련하여, 한국 정부는 단일 협상 기구의 부재로 의견 취합에 어려움을 겪었을 뿐만 아니라 주요 부처인 외무부와 상공부 간 알력 다툼이 존재했다. 경제기획원 산하 해외협력위원회가 유관 부처 간 조정 역할을 담당하도록 권한을 위임받았으나 해외협력위원회는 조정 역할을 수행하기 보다는 독자적인 정책 선호를 갖고 각 부처에 이를 설득시키려 노력했다. 결과적으로 부처 간 협의 하에 협상안을 마련하는 데 한계가 있었고 물질특허, 저작권, 소프트웨어 전 분야에 걸쳐 미국의 요구를 수용하게 되었다. 한편, 협상 과정에서 레이건 행정부가 지적재산권 협상과 일반특혜관세제도를 연계한 것 역시 강력한 힘을 발휘했다. 레이건 행정부는 한국 정부가 일반특혜관세 혜택 연장에 강한 정책적 선호를 갖고 있는 것을 인지하고 지적재산권 보호를 이행하지 않으면 일반특혜관세제도 수혜 대상에서 한국을 제외하겠다고 협박하는 상승적 연계 전략을 구사했다. 이에 더하여 한국의 조기 · 일괄 타결 방침 역시 미국 정부에 알려져 한국 정부에 역으로 불리하게 작용했다. 미국 정부는 최종 타결 시한을 앞두고 사전에 논의된 바 없었던 소프트웨어 소급 보호를 요구 사항에 추가하여 이를 타결되도록 했다. 마지막으로, 전두환 정부가 집권을 시작하며 그와 함께 부상한 신자유주의 세력은 지적재산권 협상 타결에 중요한 영향력을 미쳤다. 전두환 대통령은 경제기획원과 개발연구원으로부터 미국 유학파 출신의 개방론자들을 등용했는데, 이들에게 지적재산권 보호는 장기적으로 달성해야할 정책 과제였다. 국내 주요 정책결정자들의 신자유주의 경제 이념은 한 · 미 지적재산권 협상이 타결되는 데 윤활유 역할을 했다.