세종시 도시설계지침으로 구현된 도시 공간의 개방·공유성 분석

Abstract

이 연구는 세종시 개방·공유 관련 도시설계지침이 어떤 의도로 만들어졌는지, 현실에서는 잘 구현되었는지 살펴보는 것이 목적이다. 현대 신도시에서 개방·공유 가치는 점차 강조되고 있다. 공공은 사유 공간을 개방시킴으로서 공동체를 활성화시키고 관리주체가 서로 다른 공간을 공유하게 하여 새로운 가치를 창출하고자 한다. 계획가들은 공공영역을 확장하면 시민들의 선한 의지를 이끌어낼 수 있다고 기대하기도 하며, 정부는 개방·공유를 통해 부족한 공공공간을 경제적으로 확보하고자 한다. 그런데 세종시내 일부 공간에서 개방·공유를 계획했지만 의도대로 실현하지 못한 경우가 발생하였다. 세종시는 타 신도시에 비해 개방·공유 관련 도시설계지침을 활발히 수립했다. 전체 신도시 계획개념에서부터 생활권설계, 용도 및 필지단위지침에 이르기까지 다양한 공간에 개방·공유 개념이 들어갔다. 지침에 따라 물리적인 공간까지는 완성하였지만 관리·운영단계에서 문제가 생겼다. 사유 공간에 공공성 개념을 넣는 것은 어려운 일이다. 공간의 소유와 관리 주체가 시민이기 때문이다. 사유 공간을 개방하고 서로 다른 이해 관계자들 간 공간을 공유하는 정책을 실현시키려면 해당 공간의 관리자인 일반 시민들이 정책 과정에 참여하고 스스로 움직여야 가능하다. 시민들이 공적인 책임과 역할을 해야 하는 상황에 놓이게 되지만 현실에서는 이상을 받아들이지 못하고 각 공간의 이익 주체 들 간 충돌이 일어나게 된다. 계획가의 이상과 이용자의 현실사이에는 괴리가 있다. 특히 신도시에서는 기성시가지에 비해 실험적인 도시설계개념들이 도입되지만, 이러한 개념들은 대게 원론적인 것들로 본래 의도했던 효과를 달성하는지는 개발 이후에나 알 수 있다. 실제 현장을 가보아도 설계 의도대로 잘 작동되지 못하는 경우가 있었다. 도시설계에 의해 규율되는 도시환경의 모습은 많은 시민들의 삶에 영향을 미치며 사회적으로도 큰 비용과 편익을 발생시킨다. 때문에 모든 도시설계적인 처치에 대해서 꾸준한 연구와 검증이 필요한데 아직까지 일반 시민의 관점에서 본 도시설계 개념에 대한 논의는 부족한 편이다. 시민들의 지지나 호응이 적은 부분이 무엇이며, 왜 그렇게 되었는지 알아보는 것이 중요하다. 이 연구에서는 온라인 민원 게시물을 분석하여 세종시민들이 불만을 갖는 개방·공유 사례가 무엇인지 탐색하였다. 이를 토대로 공공보행통로, 통합커뮤니티시설, 복합커뮤니티 사례를 선정하여 다음 분석틀을 이용하여 조사·분석하였다. 1) 각 설계지침의 개념과 목표를 통해 계획의도를 파악하였다. 2) 각 사례별 목표(토지의 집약적 이용, 시설효율성 향상, 보행연결성 강화)가 달성되었는지 조사한다. 3) 시설의 개방, 공유를 통해 공동체에 긍정적 영향을 주었는지 조사하고, 4) 각 이해 관계자들이 계획을 얼마나 이해하고, 어떻게 인식하는지 탐색하였다. 5) 계획과정이 공정한지, 절차는 타당한지 검토하였다. 6) 환경에 잘 적응해서 설치되었는지, 개방·공유하는데 적합한 계획이었는지 실태를 조사 하였다. 연구 결과 첫째, 세종시 전체 생활권 중심에 공원, 교육, 청사, 교통, 상업 등 다양한 시설을 배치하여 복합커뮤니티센터의 목표중 하나인 토지의 집약적 이용은 달성했다고 볼 수 있다. 실제 복합커뮤니티센터를 중심으로 유동인구가 높게 분포했으며, 다양한 주민자치프로그램이 제공되어 공동체 활성화에도 기여했다고 볼 수 있다. 학교도 실내체육관을 중심으로 개방이 잘 되고 있는 편이다. 다만 복합커뮤니티 센터의 개념이 초기보다 약화된 측면이 있었다. 한솔동 복합커뮤니티센터는 학교를 중심으로 여러 시설을 개방·공유하도록 계획하였다. 그런데 한솔중학교 수영장 개장이 지연되고 주민들의 출입과 관련해 갈등이 일어나는 등 문제가 생김에 따라 점차 복합커뮤니티센터에서 교육시설은 제외되고 결국 계획개념은 축소되었다. 시민들은 복합커뮤니티센터를 동사무소 내지 복지관 등이 혼합된 건물로 인식하고 있었다. 시설의 개방시간이나 대관절차에 대한 불만도 나왔다. 시설을 보다 자유롭게 이용할 수 있도록 상시 개방을 원하는 민원이 있었지만 관리 인력이 부족하여 잘 이루이지지 않는 실정이다. 학교시설의 경우에도 보안, 안전, 관리 등 문제로 개방을 꺼리는 사례도 있었다. 복합커뮤니티센터 내 공동체 프로그램 운영과 관련해 자원봉사자에게 지나치게 의존하는 것이나 사회적약자인 학생들의 안전에 대한 관점이 결여되어 있는 것도 문제였다. 주민들에게 시설을 개방하는 것은 대다수 사람들에게 이익이 돌아가는 일이지만, 일부에게는 공정하지 못한 상황이 될 수도 있기 때문이다. 개방·공유에 적합하지 않는 시설설계도 발견되었다. 학교 체육관에 화장실이 설치되어 있지 않거나, 도서관시설이 타 시설과 인접해 있어 소음이 발생한 경우이다. 그럼에도 불구하고 한솔동 시민들이 주도적으로 복합커뮤니티센터를 이용한 체험 프로그램을 만들어 운영한 것과 6-4생활권 근린공원 내에 운동장을 설치하여 세종시청의 운영·관리 하에 학생과 주민이 함께 사용하도록 한 것들은 계획 개념에 타당한 시도로써 지켜볼 만하다. 둘째, 통합커뮤니티시설은 이웃 단지 주민들끼리 서로 다른 커뮤니티시설을 개방·공유하여 효용성을 높이고 공동체를 강화하고자 한 것이다. 도시 전체적으로는 12개 구역이 공동으로 분양되었는데 이중 7구역이 공동관리 또는 시설을 개방·공유하고 있었다. 7구역 중 3구역은 임대주택이었으며, 3구역은 개발 단지의 세대수가 144세대에서 472세대 정도의 소규모단지로서 경제적인 이유로 주민들이 적극적으로 공동관리 또는 시설 개방·공유를 하는 경우다. 나머지 1구역인 2-2생활권 새뜸마을 10,11,14단지에서만 계획 의도대로 각 단지의 다양한 시설을 서로 개방·공유하고 있었으나 주민 간 합의에 이르는 과정에서 세대수 및 각 커뮤니티시설의 관리비용 차이로 인해 의견 대립과정을 겪었다. 단지별로 서로 다른 시설이 들어갔기 때문에 시설 효율성은 확보되었지만, 같은 이유로 시설에 들어가는 비용과 수익이 달라지어 공정성에 문제가 생긴 것이다. 갈등이 일어난 또 다른 원인 중 하나는 계획에 대한 이해부족이다. 아파트 입주 초기 일부 주민들은 공동관리와 통합커뮤니티시설의 개념을 혼동하였다. 법적으로도 이 두 가지 모두 주민들의 과반수의 동의를 받아야 하는 것이었기 때문에 이를 동시에 진행하려하였다. 그런데 새뜸마을 10,11,14단지는 세 단지 세대수의 합이 1,500세대가 넘어 공동관리가 불가능하였다. 관리·운영 면에서 미흡한 점도 있었다. 일단 관리사무소나 입주민협의회가 개별 단지에 들어서게 되면 이들을 합치거나 시설을 공유하는 것이 쉽지 않았다. 개인이나 단체는 서로의 상황을 비교하며 본인들의 이익을 최우선으로 생각할 수밖에 없기 때문이다. 그런데 제도상으로는 입주자대표회의가 구성되어야만 공동관리 및 시설의 개방·공유를 결정할 수 있었다. 또한 커뮤니티시설을 대부분 가로변에 설치하였고 자연감시 및 개방감을 높이기 위해 외벽을 투명한 재질로 하라고 규정하였으나, 현실에서는 대다수 시설 창문에 불투명한 필름을 붙이고 있었다. 개방·공유라는 것이 위치나 재료 등 물리적인 요소에 대한 지침만으로 실현되기 어렵다는 것을 시사한다. 셋째, 공공보행통로는 사람들의 보행 연결성을 강화하고 이웃 주민에게 단지를 개방하여 공동체를 강화시키는 것이 목적이다. 세종시에는 약 68개의 공공보행통로가 설치되어 있다. 통로가 지정된 공동주택 필지는 모두 43곳으로 타 신도시에 비해 상당히 많아 도시 전체적으로 보행자유도가 높다고 평가할 수 있다. 대부분 수변공원, 근린공원, 학교나 청사, 상업시설 등 주요한 목적지와 주거지를 연결하고 있었다. 목적지나 사용자가 불분명해 보이는 필지에 통로를 설치한 경우는 필지 규모가 크고 인접 대지 공공보행통로 계획 선형을 연결하기 위한 경우였다. 그런데 일부 계획을 보면 통로 설치 기준이 불분명하며 생활권별로도 다르게 적용되었음을 알 수 있었다. 새뜸마을3단지 내 보행도로는 인접단지 초등학생의 통학로로 빈번히 사용되는데 공공보행통로로는 지정되어 있지 않았다. 다만 공공보행통로가 전혀 설치되지 않은 2-2생활권이라도 물리적인 보행연결성이 떨어지지는 않았다. 담장 설치를 금지하고 마스터플랜을 통해 보행자동선을 세심하게 계획했기 때문인 것으로 보인다. 지구단위계획을 통한 공공보행통로 지정은 마스터플랜을 세울 수 없는 경우에는 유용하며, 통로 방해를 막을 근거 및 미래 개발시에도 통로를 설치할 근거를 마련했다는 점에서는 의미가 있다. 한편 대다수 공공보행통로에서는 주민 간 갈등이 발생하지 않았는데, 가재마을3단지에서는 문제가 일어났다. 여러 복합적인 요인이 있었는데 정보부족, 불편한 보행환경, 이익의 분할 및 비용갈등 등이다. 가재마을3단지 주민들 중에는 단지 내에 공공보행통로가 있는지 모르는 경우도 있었다. 게다가 통로가 경사지에 위치하며 중간에 계단이 설치되어 있어 이용이 불편했다. 학생들은 차량이 지나다니는 다른 통행로를 자주 이용하여 사고가 우려되는 상황이었다. 또한 사생활보호, 안전, 관리비용증가 등을 우려한 주민들이 민원을 제기하고 계단에 설치된 엘리베이터를 막는 행위도 일어났다. 이와 반대로 꼭 필요한 곳에서 갈등 없이 이용되는 경우도 있었다. 가재마을2단지의 경우인데, 필지 경계부에 설치되었고 인접한 초등학교에서 CCTV를 설치하고 실질적인 관리를 하였기 때문이라고 생각한다. 가재마을3단지의 경우에도 최근에 갈등이 줄어든 데에는 학교 측에서 학생들을 데리고 공공보행통로 청소봉사를 실시하는 등 수혜자라고 볼 수 있는 이들이 관리·운영의 책임을 일부 나누어 가진 것이 도움이 되었다고 본다. 결론적으로 세 사례에서 얻은 시사점을 정리하면 첫째, 각 계획의 물리적인 목표(토지의 집약적 이용, 시설효용성 증대, 보행연결성 강화)는 대부분 달성한 것으로 보인다. 다만 관리·운영단계에서 이해관계자간 갈등으로 인해 계획의도가 충분히 활용되지 못한 경우는 있었다. 어떤 곳에서 실현이 잘되고 어떤 곳이 안 되는지 비교해서 살펴보아야 한다. 둘째, 공간의 개방과 공유를 위해 관리주체는 눈에 보이는 비용 뿐 아니라 숨겨진 거래비용까지 신경 쓸 필요가 있다는 것이다. 개방·공유를 반대하는 사람들은 사생활침해, 보안, 안전, 관리비 증대 등 잠재된 위험을 회피하고자 하였다. 위험은 과거에 경험했던 문제들과 연관도 있었지만 일어나지 않은 미래에 대한 걱정도 있었다. 현재 도시설계지침에서는 개방·공유로 인해 얻을 수 있는 가치, 위험요인과 대처방안, 관리운영방안 등에 대한 설명이 부족한 편이다. 셋째, 공공의 이익을 위해 일부는 불공평하다고 느끼거나, 사회적약자의 안전 문제가 우려되기도 하였다. 공리주의의 관점에서 소수의 희생이 정당한가에 대해 논의가 필요하다. 개방·공유를 실현시키려면 관리주체가 참여가 가능하도록 공공의 개입을 강화하고 비용이나 인력지원 등 경제적 유인책을 보완해야 한다. 개방·공유를 통해 얻는 이익 및 편익 주체는 외부인이 되며 소유자 및 관리자가 비용을 부담 하게 된다. 효율적인 자원 배분을 위해서는 비용 부담하는 사람과 편익을 가져가는 사람이 일치해야 한다. 비용을 부담하는 측에 대한 보상이 미흡하다. 따라서 개방·공유 정책을 꼭 실현해야 하는 곳이라면 이익주체에 대한 보상과 규제를 명확히 할 필요가 있다. 넷째, 지침을 공간에 적용시키고 난 후 현장을 살펴보니 계획 당시 예상하지 못한 오류가 생기기도 하였다. 공간계획 자체가 개방·공유를 수용하지 못하는 경우다. 이는 도시설계지침의 어쩔 수 없는 한계이기도 하다. 몇 년에 앞서 시민들의 행동을 예측하고 지침을 수립하는 것이기 때문에 실제로 현장에 적용해봐야 문제를 알게 되는 것들도 있다. 이러한 설계오류문제는 잘 정리하여 후속 신도시설계에서 좀 더 개선된 지침을 수립해야 할 것이다. 신도시설계의 어쩔 수 없는 정보 부족문제를 해결하기 위해서는 기존 신도시 문제를 잘 정리하고 시민들의 의견을 조사할 필요가 있다. 신도시의 민원을 공유하고 공통적인 문제에 대해서 대응할 수 있어야겠다. 결과적으로 향후 도시설계는 계획가가 일방적으로 수립하는 것이 아닌 사용 후 평가를 통해 좀 더 이용자 친화적인 방향으로 나아가야 할 것이다.

This study aims to examine the intent of the urban design guidelines related to open and shared spaces in Sejong-City and its implementation. Today, the value of openness and sharing is becoming increasingly important. The public seeks to revitalize the community by opening up privately-owned spaces and create new values through encouraging the use of shared spaces which are managed by different entities. It is also a means to economically secure the currently insufficient public spaces. Furthermore, planners also expect that expanding the public realm could bring forth the goodwill of citizens. However, there have been cases in which planned open and shared spaces were not realized. Compared to other newly-built cities, Sejong had actively established urban design guidelines related to open and shared - 185 - spaces. This concept penetrated into a variety of guides, ranging from the comprehensive urban planning to neighborhood unit, zoning and parcel guidelines. The built environment was formed according to the guidelines, but problems occurred in the management and operation phase. To impose public values in private spaces is a difficult matter since ownership and management belong to the private sector. To implement a policy that asks to open up private spaces and allow sharing among various stakeholders, citizens who are managers of the spaces must participate in the policy-making process and act voluntarily. While citizens face public responsibilities and roles, in reality, accepting the ideals of opening and sharing is not easy, and inevitably, conflicts between stakeholders arise. There is a gap between the ideal of the planner and the reality of the user. New urban areas become a testing bed for new urban design concepts which are normative principles that could only be evaluated after an area is developed as to whether it achieves its original purpose or not. And it becomes clear that there are cases where the design principles do not seem to accomplish its intentions. The urban environment governed by urban design affects the lives of many citizens, generating great social costs and benefits. Therefore, all urban design measures need to be continuously studied and verified. However, the discussion of urban design concepts from the perspective of the general public is still lacking, and hence, it is important to identify which areas are lacking support from the public and the reasons behind it. This study analyzes online complaints to understand dissatisfactions regarding open and shared spaces in Sejong. Based on this, public pedestrian passage, integrated community facilities, and multi-community center cases were selected and analyzed under the following framework: 1) identify the planning intention by examining the design guideline concept and objectives; 2) investigate whether these objectives have been met (intensive land-use, increased efficiency of facility use, reinforced pedestrian connectivity); 3) investigate if the open and shared spaces have had a positive impact on the community; 4) examine how well the stakeholders understood and perceived the plans; 5) review whether the planning process was fair and valid; and 6) investigate the status of the design intervention as to how well it was adapted to its surroundings and examine if the initial planning was appropriate for open and shared spaces. The results are as follows. First, intensive land-use was achieved which was one of the key objectives of the multi-community center by arranging various facilities including parks, education facilities, government buildings, transportation, and commerce in the central areas of the entire neighborhood units in Sejong. The floating population was highly concentrated around these centers, and various autonomous residents programs were provided to contribute to revitalizing the community. Schools have opened up their indoor gymnasiums and have become good examples of open and shared spaces. However, the concept of the multi-community center has become weaker now than in the early days. The Hansol-dong multi-community center was designed to open and share various facilities centering around the school. However, due to the delays in the opening of the swimming pool at Hansol Middle School and the conflict related to residents accessing the facility, educational facilities were gradually removed from the multi-community center notion, eventually cutting back on the planning concept. It was also problematic that the general public perceived the multi-community center to be where local administrative offices and welfare facilities were situated. There were also complaints about the opening hours and rental procedures. While some contended that the facilities should be open at all times, this was difficult due to the lack of management personnel. Some schools were reluctant to participate because of issues of security, safety, and management. There were also problems with the heavy dependence on volunteers in operating community programs, and the lack of safety considerations regarding students who are a socially vulnerable group. Opening up facilities to residents may benefit the majority, but maybe unfair to some. There were also incidents where building design was not appropriate for open or shared spaces. This included a school gymnasium with no toilets and a library with high noise levels being adjacent to incompatible facilities. Nevertheless, the resident-led experience program that was run in the multi-community center, and the building of a playground in the 6-4 neighborhood unit park, which is actively used by residents and students under the management of Sejong-City, are commendable examples of the planning concept. Second, the integrated community facility was built to increase its utility and strengthen the sense of community by opening up and sharing the facility among residents of neighboring housing estates. In seven districts, out of a total of 12 districts that were sold in lots, facilities were co-managed or open and shared among residents. Three of the seven districts were public rental housing, and the other three were small-scale estates, ranging from 144 to 472 households, for whom co-managing and sharing spaces were more economical. The remaining case, The Sharp Hillstate apartment located in the 2-2 neighborhood unit, opened and shared various facilities of the estate as planned, however, experienced conflict in the consensus reaching process among residents due to the differences in the number of households and management costs. The use-efficiency of the facility was warranted by the fact that each estate had a different facility, but by the same token, problems of fairness emerged since cost and profits differed. Another cause of the conflict was the lack of understanding of the plan. The early residents were in knowledge of the original concept of co-management and integrated community facilities. Legally, the consent of the majority was required for both endeavors, so residents tried to implement it at the same time. However, in The Sharp Hillstate where the total number of households exceeded 1,500 households, co-managing the facilities was an impossible task. There were also problems of management and operation. As the management office and the residents council operated in each of the housing estates, it was not easy to combine them or share facilities on this basis since individuals and organizations inevitably put their interest first. Also, institutionally, the decision on co-management and opening facilities could only be made after a resident representative meeting was formed. In addition, while the guidelines mentioned that community facilities should be established on roadsides and its exterior walls to be of transparent material so that natural surveillance and openness are ensured, in reality, the windows of most facilities were covered with translucent film. It was evident that guidelines which control the physical aspects of location and material were not sufficient in realizing the concepts of openness and sharing. Third, the purpose of the public pedestrian passage was to strengthen connectivity and open up housing estates to neighboring residents so that a sense of community is reinforced. There are 68 public pedestrian passages in Sejong (78 parcels), and there are 43 multi-family residential parcels where a public passageway is designated. This is considerably higher than other New Towns, and in this sense, Sejong is considered to be a well-connected city for pedestrians. Most passages connected residential areas with major destinations such as waterfront parks, neighborhood parks, schools or government buildings, and commercial buildings. The cases where passages were set up in a parcel where the destination or the user group was unclear were either when the block was too big or connections were to be made to public passages in adjacent blocks. However, in some cases, the criteria were unclear and were applied differently according to the neighborhood unit area. The pedestrian passage in Sae-ddeum Village 3 Complex was frequented by elementary school students from neighboring housing estates but was not designated as a public pedestrian passage. Nonetheless, even in the 2-2 neighborhood unit where no public pedestrian passage was established, connectivity didnt necessarily seem to lack due to the careful planning of pedestrian routes based on a master plan and prohibiting the installation of fences. In cases where a master plan cannot be established, it is useful to designate public pedestrian passages through the district-unit plan, and this is significant as it provides a basis for preventing road blocking and establishing further routes for future development. While there were no conflicts in most public pedestrian passages, there was a problem reported in Gajae Village 3 Complex. There were a number of factors to the problem, including the lack of information, inconvenient pedestrian environment, problems of dividing profits and conflicts arising from costs. Some residents in Gajae Village 3 Complex did not even know there was a public pedestrian passage in their area. Furthermore, the passage was located on a slope with stairs installed in the middle, which made it an inconvenient route. As a result, students used another passage that had heavy traffic, making them vulnerable to accidents. Worse still, residents who were concerned about their privacy, safety, and management costs made an official complaint and blocked the elevators installed next to the stairs. On the other hand, there was also a case where the passage was aptly used without any conflict. In the case of Gajae Village 2 Complex, the passage was located at the boundary of the parcel and the adjacent elementary school had installed surveillance cameras to properly manage the route. The recent amelioration of conflicts in Gajae Village 3 Complex was attributed to the school, who was considered the main beneficiary, sharing some of the responsibilities of management and operation by organizing students to clean up streets as community service. In conclusion, the implications of the three cases are as follows. First, the planning objectives regarding the physical aspects (intensive land-use, increased efficiency of facility use, reinforced pedestrian connectivity) have been achieved. However, there were cases where the objectives were not fully realized due to stakeholder conflicts in the management and operation phase. Places of success and failure should be compared and examined. Second, the managing entity of open and shared spaces should be aware of not only the visible costs but also the hidden transaction costs. People in favor of the concept aimed to achieve its objectives, while people who were against it tried to avoid potential risks of invasion of privacy, problems of security, safety, and increased management costs. These concerns were associated with problems experienced in the past but were also unfounded anxieties of events that had not happened. As of now, there is a lack of discussion on the value that could be obtained by open and shared spaces, alongside its risk factors and countermeasures, and management methods. Third, there were concerns of those who felt their circumstances to be unfair for the purposes of public benefit and concerns regarding the safety of a socially vulnerable group. From a utilitarian standpoint, there needs to be discussion whether the sacrifice of a few could be justified. To successfully operate open and shared spaces, public intervention must strengthen so that the public sector becomes more involved as a managing entity, and economic incentives of cost and personnel support must be supplemented. The profits and benefits of open and shared spaces are often reaped by outsiders while the owners and managers bear costs. For efficient resource allocation, the one who bears costs must also be the beneficiary. Insofar, there is a lack of compensation for those who are burdened with the costs, hence, if a clear need is recognized for open and shared spaces, the compensation and regulation of the beneficiary need to be clarified. Fourth, unexpected failures did occur after the guidelines were applied to sites. These were cases where the spatial planning did not accommodate for openness and sharing, which, in some sense, is an inevitable limitation of the urban design guideline. Since the planning is based on predictions of future resident behavior, there are issues that only emerge after the implementation of the plan. These errors should be well documented to improve guidance in subsequent New Town designs. In order to solve the inescapable problem of information shortage in New Town design, it is necessary to systematically record the problems identified in existing New Towns and investigate the opinions of residents. Complaints from New Town residents should be shared and responses to common problems should be drawn. In the future, urban design should move toward a more user-friendly approach through post-evaluation rather than be considered a unilateral establishment of the planners.