지식정보의 자유로운 접근을 위한 오픈액세스 국가정책

Abstract

오픈액세스의 궁극적인 목적은 우리 헌법(제31조)이 모든 국민에게 보장하는 교육을 받을 권리를 학술정보에 대한 접근을 통하여 실현하는 것이다. 지능정보사회에서 지식정보에 대한 자유로운 접근을 보장하는 오픈액세스의 실현은 과학활동을 한층 개방적이고 접근 가능하며 투명하고 민주적인 형태로 변화시킬 것이며, 나아가 학술연구 생태계의 지속가능한 성장을 지원할 것이다. 국제사회는 2002년 부다페스트 오픈액세스 선언을 시작으로 누구든지 경제적·법적·기술적 장벽 없이 자유롭게 연구 성과를 이용할 수 있도록 오픈액세스 확산을 위한 공동의 노력을 기울여 왔고 2021년 11월 23일에는 우리나라를 포함한 193개 회원국이 오픈액세스의 구체적인 실천을 촉구하는 유네스코 오픈사이언스 권고문을 채택하였다. 디지털 신기술의 확산과 인터넷의 보급은 시공간의 제약을 넘어 전자적 소통을 보편화시키고 연구 활동의 방식과 내용 등에 변화를 가져왔다. 지식정보의 생산, 출판, 유통, 활용은 인터넷을 통한 검색, 접근, 인용을 통하여 새로운 지식을 재생산하는 가치 사슬을 이루며, 빅데이터, 인공지능과 4차 산업혁명 또한 풍부한 지식정보의 자유로운 유통을 통하여 가능한 것이다. 그런데 학술정보 소통의 중심이었던 대학과 연구자, 도서관을 비롯한 학술연구 생태계는 학술정보 유통의 새로운 흐름에 효율적으로 대처하지 못하였다. 공공적 성격의 지식·정보·데이터 등에 대한 기업의 사적 이익 추구와 접근 통제로 인하여 심각한 도전에 직면하고 있다. 국가 오픈액세스 정책수립을 위한 전문적 자문의견으로서 본 보고서는 오픈액세스 실현을 위한 그간의 논의를 종합하여 다양한 관계자가 어떤 역할을 해야 하는지에 초점을 맞추어 향후 실천 과제를 중심으로 총론적인 원칙을 제시하였다. 또한 본 보고서 작성이 국회 차원의 오픈사이언스 지지 선언(초안)과 맥락을 같이 하기 때문에 국회 결의문의 맥락을 설명하는 내용도 포함되어 있다. 그렇지만 본 보고서는 작성자의 개인적인 견해이며 국회나 한국연구재단의 공식 견해와는 다를 수 있음을 밝히고자 한다. 본 보고서에서는 먼저, 공유자원으로서 지식정보 분석의 이론적 토대이자 글로벌 오픈액세스 운동의 출발점인 엘리너 오스트롬의 저술을 소개함으로써 주요 논점들에 대한 기초와 인식의 틀을 제시하였다. 경제적 재화로서 지식정보의 본질을 분석하면서 지식정보가 공공성을 갖는 이유를 밝히고, 디지털 환경에서 전통적인 학술정보 커뮤니케이션이 붕괴되는 과정을 살펴보았다. 또한 공유자원인 지식정보의 자치적 관리를 위하여 오스트롬이 개발한 제도설계원리(IAD)의 핵심 요인을 설명함으로써 새로운 제도 구상을 위한 분석의 기본 구조를 제시하였다. 2002년 부다페스트 선언(BOAI)을 시작으로 오픈액세스를 위한 실천이 본격 확산됨에 따라, 글로벌 오픈액세스 및 오픈데이터, 나아가 오픈사이언스를 위한 선언과 국제적 합의 문서를 중심으로 국내외 오픈액세스 정책 동향을 정리하였다. 이와 함께 미국의 공공액세스 정책, 영국의 오픈액세스 전문가 자문보고서, 독일의 저작권법과 OA2020, 네덜란드의 국가라이선스 성공 사례 등 해외 각국의 오픈액세스 정책을 요약하여 소개하였다. 특히 우리나라 오픈액세스 정책 추진의 배경으로 2018년 이후 국회에서 연속적으로 개최된 정책토론회와 더불어, 2021년 한국연구재단이 주도하여 마련된 6개 국가기관의 오픈액세스 공동선언, 「국가지식정보연계및활용촉진에관한법률(「국가지식정보법」)」제정, 국회의 요청으로 전문가들의 기초 토론을 통해 작성된 <지식정보의 자유로운 접근과 학술연구 진흥을 위한 오픈사이언스 국회결의안> 초안을 수록하였다. 오픈액세스에 대한 토론이 국회에서 집중되면서 정부의 관심을 촉구하게 되었으며, 이에 2021년 10월 대통령 직속 국가과학기술자문회의에서 <학술정보 지원체계 개선 및 오픈액세스 전환정책(안)>이 심의되어 의결되었다. 본 보고서에서는 국회를 중심으로 이뤄진 전문가들의 논의와 학술연구단체들의 선언, 지식인 공동체의 요구, 국가과학기술자문회의에서 기초한 정책내용을 상술하여 수록함으로서 향후 국가 오픈액세스 정책추진을 위한 토대로 삼고자 하였다. 아울러 선행연구에서 정리된 오픈액세스 정책 지원을 위한 국내 주요 법령의 검토내용을 요약하여 소개함으로써 법제화를 위한 세부 과제를 도출하고자 하였다. 이와 같이 국가적으로 오픈액세스 정책 수립을 위한 토대와 조건이 마련되는 가운데, 주요 쟁점을 선별하여 국가 오픈액세스 정책 실천 과제로 설정하였고 개별 실천 과제에 대한 배경, 현황, 문제점을 분석하여 정책의 기본방향을 제언하였다. 최우선적으로 고려해야 할 정책실천 과제는 국민을 위한 오픈액세스 정책이다. 이는 오픈액세스 초기 논의의 중심이었던 연구자들의 학술정보 커뮤니케이션에서 나아가 궁극적인 지향점은 지식정보 및 연구 성과물의 공공성 구현과 대국민 접근성 보장이 되어야 함을 강조한다. 두 번째 정책실천 과제인 오픈액세스 법률 및 법제화 과제에서는 현행 법률의 오픈액세스 관련 규정에 대한 검토와 더불어 외국의 입법례를 바탕으로 입법과제를 도출하여 타당성에 대하여 토론하였다. 세 번째 실천 과제로서 오픈액세스의 경제·사회적 가치 평가는 자원의 효율적 배분이라는 관점에서 정책의 효과성을 측정해야 한다는 문제제기이다. 오픈액세스 정책을 위해 투입되는 예산이 적지 않은 만큼 실제 국민들을 위해 고르게 혜택이 제공되고 있는지 현황을 파악하고 분석해야 함을 강조한다. 오픈액세스 논문 중심의 서비스 설계는, 글로벌 오픈액세스 활동이 15년을 넘기면서 이미 APC가 지불되어 누구나 자유롭게 접근할 수 있는 지식정보가 축적되고 있음을 확인하게 되면서 대안적 정보서비스 모델로서 제시되었다. 특히 글로벌 전자저널 시장에서 상업출판사에 대한 협상 우위를 확보하기 위해서라도 오픈액세스 논문 중심의 서비스 모델은 검토될 만하다. 이외에도 오픈액세스 학술정보서비스 확대를 위한 데이터 분석, 오픈액세스 투고료(APC) 책정 및 지불 방식에 대한 분석, 전자저널 구독 환경 개선, 전자저널 협상팀 역량, 국내학술지 지원 정책을 실천 과제로 제시하였다. 이러한 논의를 종합하면서 본 보고서에서는 오스트롬의 이론적 분석을 토대로 우리나라 오픈액세스 정책 배경 및 각국의 오픈액세스 입법례와 정책을 비교 검토하여 국가 오픈액세스 정책 수립을 위한 시사점을 정리했으며, 그 내용은 다음과 같다. 첫째, 오픈액세스 법제화 측면에서 시급히 요청되는 국회의 입법과제로서 공공재원이 투입된 연구 성과에 대하여 우선적으로 공개를 의무화하는 법률 개정을 추진해야 한다. 독일과 미국의 입법례를 참고하여 저작권자의 권리를 명문화함으로써 출판 계약시의 권리관계를 명확히 하고, 납세자인 국민에 대한 공개의 의무를 함께 규정함으로서 진정한 의미의 오픈액세스를 달성할 수 있도록 해야 한다. 또한 오픈액세스 관련 법규들을 종합적으로 검토함으로써 유사 법률에 대하여 서로 영향을 미칠 수 있어야 하며, 입법과제가 아닌 경우 정책 의지만으로도 오픈액세스 현안을 정책과제로 담아낼 수 있음에도 주목해야 한다. 둘째, 범정부 차원의 총괄 및 조정을 위한 거버넌스 구조에 대한 검토내용으로서 정부 각 부처에 흩어져 있는 관련 정책과 예산을 함께 조율되어야 함을 강조하였다. 과학기술 분야, 인문사회 분야 등 모든 연구 분야를 총괄하고 글로벌 오픈사이언스 현안과 함께 국내 학술지 지원문제를 지휘하면서 분야에 맞게 세부 정책을 조율할 수 있는 거버넌스 구조를 설계해야 한다. 특히 범정부 차원의 거버넌스 구조를 정책으로 뒷받침하기 위하여 관련 실무에 전문가 그룹이 참여해야 함을 강조하였다. 셋째, 글로벌 오픈액세스 연대협력을 통한 해외 학술지 OA 전환계약 및 국가라이선스 협상에 대한 검토 의견이다. 우리나라에서 연간 지불되는 APC 규모와 도서관 및 학술연구기관에서 학술지 구독료로 지출되는 예산 현황을 먼저 파악하여 종합적으로 관리해야 한다. 특히 개별 기관차원에서 OA 전환계약을 추진하기 보다는 국가단위에서 OA 전환계약을 추진하고 국제적으로 공조하는 것이 바람직하다. 독일 막스플랑크 연구소에서는 상위 20개국에서 전 세계 논문의 80%를 생산하고 있으며 20개국이 OA전환 계약을 성사시킬 경우 주요 핵심논문을 누구나 이용 가능할 것으로 분석하고 있다. 또한 국가별 OA 전환비용 추정연구를 통해서 한국의 OA 전환 분담금이 제시되고 있다. 국가라이선스 협상에 있어서도 컨소시엄별, 기관별 개별 계약을 지양하고, 글로벌 공조의 관점에서 국가수준 컨소시엄으로 통합하여 최상위 관리자급으로 협상단을 일원화함으로써 전략적으로 협상에 임하고 정치적으로 지원해야 한다. 넷째, 「국가지식정보법」에 따라 2024년에 대국민 서비스되는 <디지털 집현전>이 지식정보 통합플랫폼의 기능과 역할을 부여받기 위해서는 국가기관 뿐만 아니라 지식인 공동체의 많은 관심이 요구되고 전문가 그룹의 실무적 참여가 보장되어야 된다. 특히 기존에 부처별로 분산·중복된 학술정보 플랫폼과의 관계 설정을 어떻게 할 것인지의 문제와 학술출판의 유통구조를 개선하는 국가 OA플랫폼으로서 역할과 기능을 동시에 수행할 수 있을 것인가의 문제가 있다. 현재 진행 중인 지식정보 통합플랫폼의 설계 단계에서 이와 같은 쟁점이 고민되고 지향점이 반영되어야 함을 지적하고자 한다. 다섯째, 국내학술지 출판 지원과제에 대하여 학문분야별 연구생태계에 부합되는 오픈액세스 정책수립은 타당하며 국내 인문사회분야는 별도로 고려할 필요가 있다. 일반 국민에게는 글로벌 학술저널보다 더 중요한 지식정보가 될 수 있기 때문에 국내 인문사회분야 학술지의 오픈액세스 전환 및 전자출판 지원정책을 세심하게 설계해야 한다. 국가 OA플랫폼이 구축된다면 국가가 운영하는 학술지를 국민에게 직접 서비스하는 방식도 가능하게 될 것이다. 좀더 진전된 문제의식으로 학술지 출판원가를 바탕으로 학술정보 유통을 민간에 맡길 것인지 공적영역으로 편입할 것인지를 판단해 볼 수도 있다. 국가 OA플랫폼에서 연구자, 학회를 비롯한 지식인 공동체가 참여하여 동료심사와 평가 등 특정 역할을 담당할 수 있다면 학술연구 진흥과 학술 생태계의 선순환적 구조를 위하여 바람직하다고 본다. 국가 오픈액세스 정책 수립을 위한 전문가 자문보고서인 이 글에서는 국내외 오픈액세스 정책 동향분석을 토대로 우리나라 오픈액세스 정책수립을 위한 기본 방향과 정책 과제들을 분석하여 제시하고 있으나, 정책 추진 주체가 명확히 드러나지 않은 현 상황에서 세부 추진일정을 밝히지 못한 한계가 있다. 2021년 국회를 중심으로 오픈액세스 현안이 사회문제로 부각될 수 있었던 만큼, 가까운 시일내에 국회 결의안이 통과된다면 국가 오픈액세스 정책을 앞당길 수 있는 촉매제가 될 것이다.

The ultimate purpose of the open access is to realize the 'right to education' guaranteed by Constitution of the Republic of Korea (Article 31) to all citizens through access to knowledge and information. Starting with the Budapest Open Access Declaration in 2002, the international community has made joint efforts to spread open access so that anyone can freely use research results without any economic, legal, or technical barriers, and latelythe UNESCO Recommendation on Open Science was adopted by 193 member countries including Korea on November 23, 2021. Scholarly communication, the process of production, publication, distribution, and utilization of knowledge information have formed a value chain that reproduces new knowledge through search, access, and citation through the Internet. Big data, artificial intelligence, and the Digital Transformation are also possible through the free distribution of abundant knowledge information. However, the academic research ecosystem, including universities, researchers, and libraries could not effectively cope with the new trend of online information distribution. It faces serious challenges due to the pursuit of private interests and access control of companies to scholarly information and data of a public nature. As a professional advisory opinion for establishing a national open access policy, this report presented general principles focusing on future practical tasks, concentration on the roles of various officials by synthesizing discussions on realizing open access. In addition, since the preparation of this report is in line with the National Assembly's declaration of support for open science (draft), it also includes explaining the context of the National Assembly resolution. However, I would like to clarify that this report is the author's personal opinion and may differ from the official opinion of the National Assembly or the Korea Research Foundation. In this report, the foundation and framework of recognition of major issues were presented by introducing the writings of Elinor Ostrom, the theoretical foundation of knowledge information analysis as public goods and the starting point of the global open access movement. For the self-governing system of public goods like knowledge information, the Institutional Analysis Development (IAD) framework developed by E. Ostrom was presented. Initiating the Budapest Declaration (BOAI) in 2002, trends in open access policies at national and international levels were summarized. Moreover, open access policies of foreign countries such as the US public access policy, the UK's open access expert advisory report, Germany's copyright law and OA2020, and the successful case of the Netherlands' national license were introduced. Several important progresses on the open access at the national level are described; three policy discussions in the National Assembly in 2018, 2019 and 2021; [The Act on the Promotion of the Linkage and Utilization of National Knowledge Information] in June 2021; [Open Access Declaration] by six national agencies led by the Korea Research Foundation in August 2021; the discussions for drafting [the National Assembly's resolution on the open science for free access to knowledge information and promotion of scholarly research] in October to December 2021; [the Improvement of Academic Information Support System and Open Access Transition Policy (Draft)] deliberated and resolved by National Science and Technology Advisory Council. By summarizing and introducing these review contents of major domestic laws and regulations to support open access policies summarized in previous studies, detailed tasks for legalization were derived. While the foundation and conditions for establishing open access policies were established nationwide, major issues were selected and set as national open access policy practice tasks, and the basic direction of the policy was suggested by analyzing the background, current status, and problems of individual practice tasks. The top priority to consider is open access policies for the people. This emphasizes that the ultimate goal should be to realize the publicity of knowledge information and research results and ensure public accessibility to the public, beyond the academic information communication of researchers who were the center of discussion in the early days of open access. The second policy implementation task, the evaluation of the economic and social value of open access, raises the question of measuring the effectiveness of the policy from the viewpoint of efficient allocation of national budget resources. The service design centered on open access papers was presented as an alternative information service model as it was confirmed that APC (article processing charge) was already paid over 15 years of global open access activities and knowledge information freely accessible to anyone was accumulated. In particular, in order to secure a negotiating advantage over commercial publishers in the global electronic journal market, the service model centered on open access papers deserves to be reviewed. Furthermore, open access academic information services, analysis of how to set and pay open access fees (APC), improve the e-journal subscription environment, e-journal negotiation team capabilities, and domestic academic journal support policies were presented as practical tasks. Five major issues are summarized as implications for establishing a national open access policy as follows. First, as a legislative task of the National Assembly urgently requested in terms of open access legislation, it is necessary to promote a revision of the law that mandates the disclosure of research results invested by public funds. It should also be noted that by comprehensively reviewing open access-related laws, similar laws should be able to influence each other, and that if it is not a legislative task, the pending open access issue can be included as a policy task or we could make good use of existing laws, where there is a will. Second, as a review of the governance for general and coordination at the government-wide level, it was emphasized that related policies and budgets scattered across government ministries should be coordinated together. It is necessary to design a governance that can coordinate detailed policies according to the field while overseeing all research fields, including science and technology and humanities and social sciences, and directing domestic journal support issues. In particular, it was emphasized that a group of experts should participate in related practices to support the national-level governance with policies. Third, it is a review opinion on the OA transformative agreement and national license negotiations for overseas journals through joint cooperation with global open access. The size of the APC paid annually in Korea and the current status of the budget spent on academic journal subscriptions by libraries and academic research institutes should be first identified and managed comprehensively. Especially, it is desirable to promote transformative agreements at the national level and cooperate internationally rather than promoting OA transformative agreements at each institution respectively. Fourth, in order for the so-called <Digital Jiphyunjeon>, under [The Act on the Promotion of the Linkage and Utilization of National Knowledge Information], to be given the function and role of an integrated platform for knowledge information requires a lot of attention from not only state agencies but also intellectual communities, and practical participation from expert groups. It is pointed out that such issues should be considered and the direction should be reflected in the ongoing design stage of the knowledge and information integration platform. Fifth, it is reasonable to establish an open access policy that conforms to the research ecosystem of each academic field for the domestic academic journal publishing support task, and it is necessary to consider the domestic humanities and social sciences separately. Since it can be more important knowledge information than global academic journals for the general public, it is necessary to carefully design policies to convert open access and support electronic publishing of academic journals in the field of humanities and society in Korea. If the state-run OA platform is established, it will be possible to directly serve the state-run academic journals to the public. With a more advanced awareness of the problem, it is possible to determine whether to entrust academic information distribution to the private sector or incorporate it into the public domain based on the cost of publishing academic journals. If researchers, academic societies, and other intellectual communities can participate in the state-run OA platform and play specific roles such as peer review and evaluation, it is desirable for the promotion of academic research and the virtuous cycle of the academic ecosystem. This article, an expert advisory report for establishing national open access policies, analyzes and presents basic directions and policy tasks for establishing Korea's open access policy based on analysis of domestic and foreign open access policy trends, but there is a limitation in not revealing the detailed schedule. However the current issue of open access could have emerged as a social problem highlighting the activities by some Members of the National Assembly in 2021, if the National Assembly resolution is passed in the near future, it will be a catalyst to accelerate the national open access policy.