무엇이 지역문화 거버넌스를 활성화하는가?

Abstract

지역문화 거버넌스에서 정부와 시민사회의 협력적 관계를 형성하게 하는 요인은 무엇인가? 비슷한 조건에서 성장한 지역문화 거버넌스 간에 협력적 수준의 큰 차이가 발생하는 이유는 무엇인가? 행정 단위로서의 지역이 최근 문화적 생활공간으로 재편되며, 지역의 문화예술 수준과 역량이 사회의 질의 중요한 차원으로 간주되고 있다. 이에 따라 전국적으로 여러 지역에서 지역문화 거버넌스라는 이름의 민관 파트너십을 통한 지역문화 활성화가 진행 중이다. 지역문화 거버넌스란 공공(지방정부), 민간(시민사회, 예술가), 중간지원조직 등 다양한 이해관계자가 참여하여 지역문화 활성화를 위해 협력하는 조직 구조를 의미한다. 그런데 이런 지역문화 거버넌스의 활성화 정도에는 큰 차이가 나타나고 있다. 일례로 서울 자치구 중 민간이 주도해 지역문화 거버넌스를 운영하는 것으로 유명한 성북과 은평은 최근 민과 관 사이에 갈등이 발생한 상황에서 상이한 방향으로 귀결되었다. 성북은 지역문화공간의 위탁운영단체 선정 문제에 관해 관의 독단적인 의사결정을 시민들의 포스트잇 시위와 다양한 문화예술단체의 연대로 해결한 반면, 은평은 민간주도성의 상징인 지역축제가 관의 독단적 판단으로 취소된 상황에서 이에 항의하고 대응하는 민간의 집합적 행동이 발현되지 않았다. 이 연구는 이러한 지역 간 차이에 주목해, 다음의 연구 질문에 대한 답을 구하는 과정에서 협력적 거버넌스의 성공 요인을 탐구하고자 한다. 첫째, 거버넌스에서의 민간 참여와 시민사회 주도성이 공공의 정책 의제를 실현하는 중요한 자원으로 기능하기 위한 메커니즘은 무엇인가? 둘째, 거버넌스에서 공공의 시스템 구축, 자원 도입, 제도화의 노력이 민간의 자율성과 참여를 더 촉진하는 방향으로 가기 위해 무엇이 필요한가? 이 질문을 요약하면, 사익이 공익이 되고, 공익이 사익이 되는 구조를 만드는 메커니즘을 탐구하는 것이다. 협력적 거버넌스에 대한 기존 연구는 주로 거버넌스의 제도, 체계, 구조를 중심으로 거버넌스의 협력적 메커니즘을 설명하였는데, 갈등 중재를 위한 조직 체계가 존재함에도 불구하고 행위자로부터 의도한 협력적 행위를 끌어내지 못하는 거버넌스의 한계를 충분히 설명하지 못했다. 이와 달리 이 연구는 행위자의 행위성(agency)을 통해 거버넌스의 구조가 변화하고 구성되는 지점에 주목하였다. 즉, 이 연구에서 행위자와 제도/구조는 이분법적인 개념이 아니다. 선행 연구가 주목하지 않은 행위자의 독특한 행위성을 설명하면서 동시에 이 행위성으로 인해 거버넌스의 제도적, 구조적 변화를 서술하는 것이 이 연구의 목적이다. 이 연구는 제도와 행위자, 다른 말로 거버넌스에서 거시와 미시적 측면을 연결하는 종합적 관점을 제시하고자 사회자본 이론을 적용하였다. 사회자본 이론의 범주 중 퍼트남이 제시한 결속-교량 사회자본 구분 틀에 맞추어 거버넌스가 어떻게 내적으로 결속과 연대가 강력한 공동체로 조직화되는지, 그리고 외적으로 다양한 행위자 및 자원과 연결되어 궁극적으로 거버넌스를 지역사회의 영향력 있는 커뮤니티로 발전시키는지 설명하였다. 그 과정에서 이 연구는 거버넌스에서 촉진, 매개, 연결 기능을 담당하는 전문가 집단의 역할에 주목해, 이들을 네트워커라고 명명하고 네트워커의 속성과 행위 전략을 정의하여 네트워커를 통한 지역문화 거버넌스의 활성화를 설명하였다. 주요 분석 결과는 다음과 같다.

첫째, 이 연구는 지역문화 거버넌스 활성화의 핵심 요소인 매개자형 전문가를 네트워커라고 명명하고, 이들의 특성을 설명하였다. 네트워커는 문화정책/문화기획 분야 뿐 아니라 사회혁신, 도시재생 등 2000년대 이후 한국 사회에서 새롭게 등장한 사회정책 분야 전반에 걸쳐 활동하는 전문가로, 해당 분야의 깊은 전문성과 다양한 조직과 집단에서의 경험을 바탕으로 대상과 맥락을 간파하는 능력을 보유한 사람이다. 이들은 동시에 기업가 정신을 가진 사람들로 자신의 활동을 통해 사적 이익만을 추구하기보다 자신이 속한 분야의 지속적인 성장과 발전을 도모하며 결과적으로 자신의 활동을 통해 공동의 가치인 임팩트(Impact)를 확장해 간다. 네트워커는 흔히 추상적인 지식과 가치 체계로 구성된 복잡한 네트워크의 환경에서 출현하며, 특히 분야의 문법과 규범을 만들어나가는 신흥 분야에서 더욱 활발히 활동하는 특징을 가진다. 이런 네트워커의 행위 전략을 이 연구는 이어주기-해석하기-정당성 촉진-경험의 전파의 4단계로 정의하였는데, 이중에서 특히 해석하기는 지역문화 거버넌스의 사례처럼 서로 상이한 가치체계를 가진 공공과 민간을 융합하여 협력으로 나아가게 하기 위한 해독, 번역, 이해의 행위를 통칭하는 과정이다. 둘째, 이러한 네트워커의 속성과 행위성에 기반해 서울의 성북, 은평, 서초, 관악의 지역문화 거버넌스를 분석한 결과 성북의 사례에서 네트워커의 역할이 가장 두드러졌다. 성북의 네트워커는 민과 관 사이에서 프로젝트 추진에 필요한 결정적인 정보를 전달하고 넓은 네트워크 풀을 활용해 전문성을 연계하였으며, 민과 관의 이질성을 줄이기 위해 서로의 언어를 해석하여 공동의 규범으로 치환하는 작업을 맡았다. 또한 외부 지원사업을 적극 유치해 지역문화 거점으로 성북의 문화정책적 정당성을 촉진하였고, 성북 거버넌스 내에서 이런 경험을 전파하기 위한 협동조합, 워킹그룹의 설립을 도왔다. 반면 은평의 전문가 집단은 시민사회의 결속력 강화에는 성공하였으나, 민과 관의 정치적 대립과 갈등의 심화로 은평누리축제가 정당성 투쟁에 얽매이는 결과를 낳았으며, 서초의 경우 매개자 역할을 하는 전문가가 전혀 부재한 상황에서 구성원 간의 이질성이 극복되지 못하고 상호 간 갈등과 오해가 심화되어 지역문화의 공유지를 만들지 못했다. 마지막으로 관악은 네트워커 역할을 하는 전문가가 존재하고 이들을 통해 정보를 유연하게 소통하는 플랫폼이 만들어지지만, 예술가의 낮은 정주성 및 거버넌스의 낮은 결속력으로 인해 지역문화의 미래를 상상하는 힘이 부족하고, 결과적으로 거버넌스에 유입된 예술가가 지속적인 자원으로 남지 못하는 결과를 낳는다. 셋째, 4개 지역의 2019년 공공 문화예술 행사의 사회 연결망 분석을 수행하여, 지역문화 거버넌스가 실제 지역문화 현장에서 다층적인 네트워크의 자원을 얼마나 동원하고 활용하고 있는지 분석하였다. 분석 결과, 네트워커의 존재/활동 유무에 따라 네트워크의 양상이 달라진다는 것을 확인하였다. 예를 들면, 관악은 중앙-광역-기초로 하달되는 전통적 전달체계 구조의 수직적 네트워크에 해당하였고, 서초는 서초구청과 서초문화재단을 중심으로 많은 예술단체가 연결된 중앙집권적 네트워크로 나타났다. 은평은 몇 개의 시민사회 진영을 중심으로 높은 결속력을 나타내는 로컬 네트워크의 특성을 보였고, 성북은 타 자치구문화재단과의 연합이나 전국 단위 문화예술 지원기관과 폭넓게 연결된 수평-확장형 네트워크인 것으로 파악되었다. 결과적으로 4개 구 중에서 성북이 다층적 네트워크의 관계망을 적극적으로 활용하여 지역문화의 경계를 확장해가고 있는 것으로 분석되었다. 넷째, 네트워커는 이론적으로 보면 네트워크에 깊게 배태되어 결속형 사회자본을 축적함과 동시에 교량형 사회자본을 적극적으로 활용하여 외부 자원을 효과적으로 동원하여 소속된 조직의 활성화를 도모하는 사람이다. 이렇게 결속형·교량형 사회자본의 상관관계를 매개하는 네트워커의 역할에 주목해 4개 구의 사례를 분석해보면, 지역문화 거버넌스의 활성화를 위해서는 신뢰와 호혜성이라는 결속형 사회자본의 축적을 통해 거버넌스의 활성화를 도모하는 과정에서 동시에 거버넌스의 개방성을 유지하여 구성원이 계속 순환할 수 있는 구조를 갖추어야 하며, 교량 역할을 수행하는 지역문화재단이나 매개자는 교량/매개 역할만 하는 것이 아니라 동시에 지역 사회에 깊게 배태하여 외부로부터 매개한 자원을 적재적소에 배치하는 전략을 수행할 수 있어야 한다. 이 연구는 종합적으로 공공-민간-네트워커라는 3자 축에서 총 8개의 가능한 유형을 모두 도출하고, 이 중에서 지역문화 거버넌스의 가장 성공적인 협력을 이루기 위한 유형으로 역동적 균형 거버넌스 유형을 제시하였다. 이 유형이 말해주는 것은, 결국 지역문화 거버넌스의 활성화를 위해서는 공공과 민간의 적극적인 참여만으로는 상호 간 이해도와 협력의 경험이 낮아 갈등을 만들기 쉽기 때문에 이 둘의 중간에 위치한 전문가 집단인 네트워커가 매개 역할을 수행하여야만 공공과 민간의 간극을 최소화하여 각자가 자신의 이익을 위해 거버넌스에 참여하면서 이를 통해 궁극적으로 지역문화 활성화라는 공공의 의제가 달성될 수 있는 이상적인 방향으로 나아갈 수 있다는 것을 제시하였다.

What makes the collaborative relationship between local government and civil society in local cultural governance? In local cultural governances developed in a similar condition, how a large gap showed in the level of collaboration? As the local an administrative term has recently been re-defined to be a cultural living space, local cultural level and capacity began to be acknolwedged to be an important aspect in Social Quality. Following this, local cultural activation is on going through a partnership called local cultural governance in many regions in Korea. Here, local cultural governance is defined as an organization which incorporates participations of various stakeholders including a public, private and intermediary organization. There finds a large gap in the activation level of local cultural governance. For example, in Seongbuk and Eunpyeong, both are exemplars of the civil-led governance, a recent conflict between public and private has resulted in such a contrasting direction. In Seongbuk, when the local government peremptorily intervened into the issue of consign management of one local cultural space, many citizens and activists joined together in the form of post-it protest and has finally resolved the issue, on the other hand, in Eunpyeong, when local festival which is the symbol of Eunpyeong civil society has peremtorily been cancelled by the local government, no any civil society showed any kinds of collective movements. This article as focusing on this drastic contrast among different regions, asking following questions to figure out the mechanism of collaborative governance. First, what is the mechanism in facilitating civil society to actively participate in governance to achieve a public policy agenda? Second, what makes the efforts of the public such as building a system, bringing resources, and institutionalization helps accelerating autonomy and participation of the civil society? To be short, this article is to figure out the mechanism of the structure, self-interest becomes public-interest, and public-interest becomes self-interest. The previous research on collaborative governance has explained the mechanism mainly by institution, system and structure, however, it failed to explain the limitation why governance cannot brings such collaborative behaviors from agents in spite of the facilitating system. In contrast to this, this research is focusing on how agency affects and changes the structure of the governance. To refrain, in this article, agent and structure is not a dichotomy. To explain the distinctive agency of the agent as well as to explain the change of institution and structure of the governance is the main purpose of this article. To link the agent and structure, which means micro and macro, this article adopts social capital theory as a theoretical construct. Applying a bonding-bridging social capital notion suggested by Putnam, how governance organizes solidarity and builds a strong community internally, and how various agents and resources are connected to the governance so to develop into an influential community outernally is explained here. In this argument, the article focuses on special types of professionals who deal with faciliation, brokerage, and connection, and denominates them as Networker. The main findings of the analysis as follows.

First of all, this article denominates brokering professionals as a Networker as the crucial element of activating the local cultural governance. Networker is a professional appeared across an emerging social policy field such as cultural policy, cultural planning, social innovation, and city renovation after 2000s in Korean society. Networker incorporates profound and deep knowledge of one field and diverse experiences of various organizations and teams, which makes them to detect and discover contexts of one field. They are also an entrepreneur who pursue not only self interests but also succesive growth and development of their given fields. Their goal is to expand the total impact of the field. Networker is often appeared in the environment where complex network is structured with abstract knowledge and value system, which is most of the times an emerging field newly building a grammar and norms of one field. This article defines the agency strategy of the networker as the four steps, connecting-interperting-facilitating legitimacy-signalling. Second, due to the elements and agency strategy of the networker, this article analyzes the local cultural governance of Seongbuk, Eunpyeong, Seocho, and Gwanak. The result shows that the role of networker is most importantly activiated in the case of Seongbuk. Networkers in Seongbuk delivered decisive information in between public and private required to move on the project and utilized resources through their expanded networks, and to reduce the difference between public and private, networkers interpret and decode the language of each parts to make a communal norm. Also, by bringing in external public support programs into Seongbuk, the justification of cultural policy is facilitated, and networkers also help founding a cooperative association and working group. On the other hand, professionals in Eunpyeong have been successful in bonding the civil society together, but as the political confrontation and conflicts became severe, Eunpyeong Nuri Festival finally be restrained in fighting of the justification. In the case of Seocho, where no any professionals or networkers working as a broker existing, difference between stakeholders cannot be reduced or resolved so that commons of the local culture could not be established. Lastly, in the case of Gwanak, some networkers be in active and establish a platform where information is communicated within it, however, due to a low solidarity and settlement of artists, civil resources brought into the governance cannot be maintained as the lasting resources. Third, this article held a social network analysis of public culture and arts activities held in 2019 in four regions to figure out how local cultural governance brings in and adopts resources in multiple networks. The result shows that the format of network is heavily influenced by the existence and activation of the networker. For example, the result of Gwanak shows the traditional top-down administrative system of cultural policy, while the case of Seocho demonstrates the centralization of power centering around Seocho local government and Seocho cultural foundation. The result of Eunpyeong is a type of local-centered network in high solidarity by several civil society groups, and the case of Seongbuk shows horizontal-expanding network which is largely connected with metropolitan and national level cultural institutions. To sum up, Seongbuk is utilizing resources in multiple networks most attentively to expand the boundary of local culture. Fourth, as theoretically speaking, networkers are deeply embedded in the network as to accumulate bonding social capital and attentively activiate bridging social capital to activate the governance by bringing in outernal resources. To activate the local cultural governance, the process of accumulating bonding social capital should guarantee the openness of governance to be maintained to help participants of the governance continuously circulated. Also, brokers or bridges in the local cultural field such as networkers and local cultural foundation should not only act as a broker but also deeply embedded into the local society to effectively detect, discover and assign resources brought in. As a summary, the article categorizes total eight typologies from a public-private-networker axis. The most activated and successful typology is the dynamic equilibrium governance. This typology tells that to activate the locla cultural governance, the active participation of public and private is not enough and makes some conflicts, so that networkers in between the public and private should act as the broker to reduce difference and disparity among them. Through this, public and private each can participate in the governance for their own interests but their participation can bring the achievement of the public policy agenda.