U.S. Immigration Policy Since 1986

Abstract

본 연구 논문은 포괄적인 이민 개혁이 이루어지지 않은 상황에서 어떤 일이 일어났는지를 살펴보기 위해 미국의 현대 이민 정책 토론을 검토한다. 주된 목적은 옹호 연합 프레임워크(ACF)를 사용하여 미국 연방 이민 정책을 정성적으로 분석하고 발생한 주요 정책 변화와 이를 둘러싼 연합을 설명하는 것이다. 그러나 ACF는 정책 브로커에 대한 모호한 개념에 의해 제한되며, 하위 시스템 내에서 연구자가 브로커를 식별할 수 없고 사리사욕이 아닌 믿음에 중점을 두었기 때문에 최근 개정에서는 이 개념이 실제로 프레임워크에서 제외된다는 점에 주목했다. 따라서 정책 기업가 관련 이론(즉, 단순히 신념에 의해서가 아니라 물질적 사익에 의해 추진되는 행위자)으로 ACF를 보완하는 것이 이러한 결점을 해결하고 정책 하위시스템의 보다 강력한 분석을 가능하게 할 것이다.

본 연구의 목표는 다음과 같다. 하위 시스템에 명시된 정책 변경 또는 조합의 출처 식별, 이민 정책 하위 시스템과 이들이 구성한 연합에 관여한 행위자 식별, 그러한 연합의 신념, 전략 및 자원의 식별, 마지막으로, 정책 기업가의 특성, 기술 및 특성을 식별하는 동시에, 이러한 기업가들이 정책 하위 시스템 내에서 정책 변화에 어떻게 영향을 미치려고 했는지도 확인한다. 이 논문은 다섯 개의 장으로 구성되어 있다. 1장에서는 입문서로서 연구 배경과 목표, 연구 범위와 규모, 연구 방법론을 설명한다. 2장에서는 미국 이민 정책, ACF 및 정책 기업가정신과 관련된 문헌과 이론을 검토한다. 3장에는 미국 연방 이민에 대한 ACF 분석이 포함되어 있다. 하위 시스템에 대한 외부 요인들을 검토하는 섹션으로 세분되며, 상대적으로 안정적인 변수와 외부 충격이 있고, 그 다음 정책의 여러 단계를 분석하여 경쟁적인 옹호 연합 구성, 각각의 신념, 전략 및 자원, 그리고 발생한 정책 산출물과 그 결과를 검토한다. 4장에서는 이민정책에 영향을 미치기 위한 사립 교도소 산업의 기업가적 노력을, 특히 산업의 속성, 기술, 전략, 자세히 살펴본다. 결론은 5장에서 도출되며 결론과 결론의 논의와 함축성, 그리고 논문 중에 어떤 제약이 발생했는지에 대한 통지와 함께 도출될 것이다.

집행에 관한 논의는 확장주의 연합과 제한주의 연합 사이에 있을 수 있으며, 전자는 일반적으로 외국인 입국 기회를 확대하는 것을 믿는 반면 후자는 그러한 기회의 제한을 믿는다. 각 연합의 구성은 다양하다: 확장주의 연합은 중요한 기업, 노동, 시민권, 민족, 종교 및 친이민 단체들을 포함하는 반면 제한주의 연합은 원주민과 반이민 단체뿐만 아니라 특정 사업 이익단체, 공화당, 특정 노동 단체 및 대다수의 미국 대중이 포함된다. 두 연합은 법적 권한에 대한 접근성, 대중의 지원, 지지자 동원 능력, 재정 자원, 정보, 리더십 및 제도 규칙을 자신들의 이익을 위해 활용하고자 한다. 이는 연합의 정책 목표를 홍보하고, 향후 정책 이니셔티브에 영향을 미칠 수 있도록 정부 기관과의 관계를 구축하고, 사회 동원 및 조정 전략, 협상, 파트너십 및 연합 구축, 정부의 여러 단계에서 영향력을 미치고 로비하는 것을 노력하고, 정책 과정에서 영향력을 증가시키는 다른 방법들 쓰지만 각 연합은 고유한 영향 전략도 활용했다. 시간 경과에 따른 정책 변화를 일반적으로 요약하면, 1986년 이민개혁관리법(IRCA)과 1990년 이민법(IRCA)이 오늘날까지 남아 있는 입국허가 측면에서 확장주의 정책 체제를 수립한 반면, 클린턴 행정부에서 특히 이민 집행과 집행에만 국한된 정책의 일반적인 흐름이 있고 제한주의 정권을 지향해 왔다. 이는 기록적인 추방자 수, 구금 중인 이민자 수의 꾸준한 증가, INS를 대체할 DHS 산하의 다양한 기관의 설립, 국경 집행의 군비화 증가, 그리고 포괄적인 이민 개혁 통과 실패와 함께 이루어졌다.

첫 번째 정책 단계(1986-1994)는 IRCA에 이은 일반적인 하위 시스템 안정성으로 특징지어졌으며, 정책의 초점은 주로 광범위한 입국에 맞춰져 있고 제한주의적 정책 욕구에 덜 관심을 기울였다. 2단계(1994-2001)는 단기적으로 민주당을 위한 지배 연합체제를 구축하고 공화당과 주/지방 수준에서 규제주의자들의 영향력이 증가하는 상황에서 연합체제를 빠르게 상실함으로써 시작되었다. 이것은 제한주의 시행 정책의 증가와 이민자들의 권리 약화가 시작됐다. 3단계(2001-2009)는 공화당을 위한 체계적인 통치 연합의 설립과 9/11 사태의 외부 위기와 함께 이루어졌다. 이것은 본질적으로 팽창주의적 이민 정책에 대한 논의를 없애고 제한주의자들에게 혜택을 준 이민과 국가 안보 사이의 연계를 더욱 공고히 했다. 마지막으로, 4단계(2009-2020)는 이민에 대한 서로 다른 비전을 가진 두 명의 대통령이 수행했던 일방적인 집행권 조치를 통해 정책으로 이어지는 당사자들 간의 협상된 합의 부족으로 정의되었다. 팽창주의자들은 오바마 행정부에서 정책적 욕구 중 일부를 해결했지만, 이러한 이익의 상당 부분은 트럼프 정권 동안 주장된 반면, 제한주의자들은 두 행정부 모두에서 정책적 승리를 달성할 수 있었다.

결론적으로 ACF는 정책 서브시스템에서 매크로 수준의 변화를 식별하는 데 능숙하다. 예를 들어, 공화당 내 다수 자유 시장 팽창주의에서 다수 제한주의자로의 전환, 주와 지역 차원의 제한적 대중과 제한주의 이익에 대한 민주당 내 엄격한 시행 정책의 상승, 포괄적 개혁(및 많은 팽창주의적 정책 신념)이 9/11이나 대공황과 같은 외부 위기로 인해 밀려나고 있는 것, 국가안보와 이민의 연계, 등을 볼 수 있다. 그러나 ACF는 이민 정책 변화를 이해하려는 데 있어서 많은 문제가 있다: 이 이론은 상대적으로 행정 명령의 결과로 대부분의 행동이 이루어졌던 정책의 마지막 단계에 대한 통찰력이 거의 없었다;개인 또는 집단 기업가의 행동은 모든 행위자를 그들의 신념에 따라 분류하려 할 때 쉽게 상실될 수 있다, 게다가 그러한 미시적인 행동은 개인의 행동을 연합으로 압축하기 위해 쉽게 밀어낼 수 있다; ACF 틀은 거의 항상 침상할당제에 대한 사설 교도소의 노력과 개인 이민자 구금과 감독 면제의 철폐를 막으려는 시도와 같은 정책에 관한 중요한 측면과 토론들을 놓칠 것이다.

결론적 논의에서 몇 가지 시사점을 언급한다. 이민 정책의 마지막 단계에 법원은 이러한 행정부의 정책 의도를 형성하거나 변경하는 데 있어 매우 중요한 역할을 담당했으며, 현재와 같은 정책(또는 향후 정책의 형태)의 영향과 미래는 결국 법원에 의해 결정될 수 있다. 현재 두 정당(또는 두 연합)이 포괄적 개혁에 대한 협상 타결을 이끌어내지 못하고 있는 것은 이민정책의 예측 가능한 미래가 팽창주의적 이민입국정책과 제한주의 시행정책으로 정의된 미래로 계속 유지될 것임을 의미한다. 협상 불능은 또한 앞으로 정당과 연정이 충돌함으로써 강화되는 집행권의 중요성을 지적한다. 마지막으로 성역 및 반성역 정책은 물론 지역 및 주의 집행 참여를 의무화하는 다양한 연방 정책이 확산되어 주/지방 정책 혁신과 연방의 국지적 이민 집행 정책 활용이 모두 지속될 것으로 보인다.

This research paper reviews the modern immigration policy debate in the U.S., looking at what has happened in absence of comprehensive immigration reform. The main objective is to do a qualitative analysis of contemporary U.S. federal immigration policy using the Advocacy Coalition Framework (ACF) to describe the major policy changes that have occurred and the coalitions that surrounded them. However, it has been noted that the ACF is limited by both its vague notion of policy brokers, with the concept being actually excluded from the framework in more recent revisions due to researchers often being unable to identify brokers within a subsystem, and by its emphasis on beliefs, as opposed to self-interest. Thus, supplementing the ACF with theories around policy entrepreneurs, i.e. actors driven not simply by beliefs but by material self-interest, will serve to address these shortcomings and allow for a more robust analysis of the policy subsystem. This goals of this research were as follows: identification of the sources of policy change, or combinations, responsible for changes noted in the subsystem; identification of which actors were engaged in the immigration policy subsystem and the coalitions that they formed; identification of the beliefs, strategies, and resources of such coalition actors; and, finally, identification of the characteristics, skills, and traits of the policy entrepreneurs, while also identifying how these entrepreneurs sought to influence policy change within the policy subsystem.

The paper is composed of five chapters. Chapter 1 is introductory and describes the research background and objective, research scope and scale, and research methodology. Chapter 2 examines the relevant literature and theory related to U.S. immigration policy, the ACF, and policy entrepreneurship. Chapter 3 contains the ACF analysis of U.S. federal immigration. It is subdivided into a section examining the external factors to the subsystem, such as relatively stable parameters and external shocks, and then proceeds to analyze the different phases of policy, looking at the competing advocacy coalitions makeup, their respective beliefs, strategies, and resources, and the policy outputs that occurred and what impacts they had. Chapter 4 reviews the entrepreneurial efforts of the private prison industry in attempting to influence immigration policy, looking specifically at the industrys attributes, skills, and strategies. Conclusions will be drawn in Chapter 5, with discussion and implications of findings and notice of what limitations arose during the paper. The debate around enforcement can be positioned between an expansionist coalition and a restrictionist coalition, with the former believing generally in expanding alien admission opportunities while, on the other hand, the latter believes in the restriction of such opportunities. The makeup of each coalition is diverse: the expansionist coalition contains important business, labor, civil rights, ethnic, religious, and pro-immigration groups, while the restrictionist group contains not only nativist and anti-immigration groups but also specific business interests, subgroups of the Republican party, certain labor groups, and the majority of the American public. Both coalitions seek to leverage their access to legal authority, support from the public, ability to mobilize supporters, financial resources, information, leadership, and institutional rules towards their advantage. This can mean promotion of a coalitions policy objectives, building relationships with governmental agencies so that they can influence future policy initiatives, social mobilization and coordination strategies, negotiation, partnership and coalition building, aiming to influence and lobby at many different levels of government, and other methods of increasing influence in the policy process, but each coalition utilized unique influence strategies as well.

To generally summarize the changes in policy over time, while the Immigration Reform and Control Act of 1986 (IRCA) and the Immigration Act of 1990 established an expansionist policy regime in terms of admissions that has remained to this day, the general drift in immigration enforcement and enforcement-only policy, particularly from the Clinton administration onward, has been towards a restrictionist regime. This has been accompanied by record highs in deportations, a fairly steady increase in the number of immigrants being held in detention, the creation of various agencies under the DHS to replace the INS, increasing militarization of border enforcement, and a continued failure to pass comprehensive immigration reform.

The first policy phase (1986-1994) was characterized by general subsystem stability following IRCA with the policy focus being primarily on expansive admissions and with less attention paid to restrictionist policy desires. The second phase (1994-2001), initiated by both the short-term establishment of a systemic governing coalition for the Democrats and the quick loss of that coalition in the face of restrictionists rising influence within the Republican party and at the state/local level, began the rise of restrictionist enforcement policy and a weakening of immigrants rights. The third phase (2001-2009) came with the establishment of a systemic governing coalition for the Republicans and the external crisis of 9/11, which essentially eliminated discussion of expansionist immigration policy and further solidified a linkage between immigration and national security that benefited restrictionists. Finally, the fourth phase (2009-2020) was defined by a total lack of negotiated agreement between parties leading to policy almost exclusively through unilateral executive actions, undertaken by two different presidents with differing visions on immigration, with expansionists having some of their policy desires addressed during the Obama administration, but with much of these gains contended during the Trump years while the restrictionists were able to achieve policy victories under both administrations.

Finally, the policy entrepreneurship of the private prison industry is noted in the policy debates around the housing of inmates detained by ICE and regarding the Department of Homeland Securitys appropriations budget that directly relates to private detention funding, immigration detention bed quotas, and oversight exemptions the industry is granted. These entrepreneurs displayed ambition, social acuity, sociability, credibility, and tenacity in these efforts, utilizing strategic thinking, team building, negotiating, and trust-building skills while attempting to influence policy via problem framing, solution seeking, the utilization and expansion of networks, venue shopping, and campaign donation strategies.

In conclusion, the ACF is adept at identifying macro-level changes in a policy subsystem, such as the shift within the Republican party from being majority free-market expansionist to majority restrictionist, the rise of strict enforcement policies within the Democratic party in response to a restrictionist public and restrictionist gains at the state and local level, and comprehensive reform (and many expansionist policy beliefs) being pushed aside due to external crises such as 9/11 or the Great Recession, the linkage of national security and immigration, and the hurling stalemate that comprehensive reform has become in the face of declining bipartisanship and restrictionists reluctance to compromise on policy. However, there are numerous issues with ACF in trying to understand immigration policy change: the theory offered relatively little insight into the last phase of policy, where most actions came as a result of executive order; the behavior of individual or collective entrepreneurs can be easily lost in trying to categorize every actor by their beliefs, besides the fact that such micro-level behavior can be easily pushed aside for the sake of condensing individuals behavior into coalitions; the framework will almost always miss important aspects and debates around policy, such as private prisons efforts around bed quotas and attempts to block phase-outs of private immigrant detention and removals of oversight exemptions.

Several implications are noted in the concluding discussion. In terms of the final phase of immigration policy, the courts figured heavily in shaping, or altering, the policy intentions of these administrations, and the impacts and future of policies undertaken as they have been in this era (or the shape of policies to come) may ultimately be decided by the courts. The current inability of the two parties (or either coalition) to bring about negotiated agreement on comprehensive reform means that the foreseeable future of immigration policy will continue to be one defined by expansionist immigration admissions policy and restrictionist enforcement policies. Inability to negotiate also points to executive authoritys importance, enhanced by clashing parties and coalitions, to be maintained going forward. Finally, there has been a proliferation of sanctuary and anti-sanctuary policies, as well as various federal policies aimed at making local and state participation in enforcement mandatory, and it seems that both state/local policy innovations and federal utilization of localized immigration enforcement policies will continue.