경관위원회 심의의결에 영향을 미치는 요인에 관한 연구

Abstract

2013년 「경관법」이 전부개정되면서 경관관리제도는 안정기에 접어들었다. 임의 규정이었던 경관계획 수립이 의무화되고, 주변 경관에 영향이 큰 사회기반시설사업, 개발사업, 건축물의 경관심의가 신설되었다. 그동안 개별법에 의한 경관관리로 통합적 경관관리가 어렵다는 문제점이 제기되면서 경관심의제도가 더욱 강화된 것이다.

그러나 약 8년이 지난 현재, 경관심의제도에 대한 만족도는 높지 않은 것으로 보인다. 심의 위원의 개인 성향에 따라 심의 기준이 달라지거나 과도한 변경을 요구한다는 민원이 제기되기도 하였으며, 심의기준이 포괄적이고 내용이 광범위해 심의결과를 예측하기 어렵다는 문제도 제기되었으며, 2019년 국토경관인식조사에서는 전문가들은 경관심의가 우리나라의 경관제도 중 가장 큰 문제점으로 인식하는 것으로 나타났다.

이 연구는 이러한 인식 실태에 질문을 가지고 출발한다. 실제로 경관 심의는 위원들의 주관적인 판단에 의해 결정되는가? 아니면 경관 심의에서 중요하게 다루는 원칙이 있는데 인식하지 못하는 것인가? 만일 그렇다면 그동안 시행해왔던 경관 심의는 어떤 기준으로 운영되어왔으며 내재되어 있는 원칙은 무엇인가?

이 연구는 이러한 연구 질문을 해결하기 위하여 우선적으로 경관법령과 하위 규정, 경관법 개정에 따른 각종 안내서와 홍보자료를 조사하여 경관의 정의와 다양한 해석, 경관 심의 제도의 목적과 지향하는 바가 무엇인지를 고찰하였다.

경관은 용어에 대한 다양한 해석이 있으나 공통적인 해석은 보여지는 시각적 대상에 그치는 것이 아니라 사회문화적 환경이 종합적으로 작용하여 우리가 느끼는 모습으로 보고 느끼는 자의 관점까지 고려해야 하는 대상으로 해석한다.

경관위원회는 과정 중심의 조정‧합의 기구로서 경관 심의의 목적은 경관 심의 대상 건축물 및 시설물 등이 주변의 경관과 조화를 이루어 아름답고 지역성 있는 경관을 형성하는데 있으며 가, 부를 정하기보다 대안을 제시하고, 공공성을 향상시키며, 상대적인 가치기준을 적용하며, 관계성을 중요시하는 제도라고 볼 수 있다.

경관위원회 심의 의결에 영향을 미치는 요인을 도출하기 위하여 다중회귀분석(multiple regression analysis)을 실시하였다. 경관 심의는 주변의 경관과 조화, 주변과의 관계성을 중시한다는 전제 하에 입지여건, 계획요소, 심의위원 특성 세 가지 관점에서 심의 의결에 영향을 미치는 요인을 도출하였으며 다음과 같은 연구 결과가 도출되었다.

첫째, 도로사업의 경관 심의는 연속성 있는 가로경관 형성과 보행 안전을 중점적으로 고려하며, 심의 의결에 영향을 미치는 계획요소는 도로의 선형 및 구조계획으로 나타났다.

둘째, 개발사업 경관 심의는 경관축과 긴밀한 연관성을 보였으며, 경관심의 의결에 영향을 주는 요인은 개발사업이 경관 자원과 함께 조망되는 입지 여건과 경관시뮬레이션의 경관영향 예측, 통경축 계획, 조경 분야 위원의 참석 비율이 타 분야 위원보다 많을 경우 경관심의 회수를 증가하는 것으로 나타났다. 반면에 통경축 폭이 넓을수록, 도시계획 분야 위원의 참석 비율이 타 분야 위원보다 많을수록 심의 회수가 짧아지는 것으로 나타났다.

셋째. 건축물 경관심의는 경관민감도, 즉 관찰빈도가 높은 입지여건과 가로경관계획, 건축물 형태 및 입면계획, 야간경관계획이 경관심의 회수를 증가시키는 요인으로 도출되었다. 또한 도시계획 분야 심의 위원 참석 비율이 타 분야 위원보다 많을수록 개발사업과 달리 경관심의 회수가 증가하는 것으로 나타났다. 건축물 경관 심의는 건축공간에 공공성을 부여하고, 쾌적한 가로환경 조성에 기여하도록 유도하는 것을 발견할 수 있었다.

이 연구 결과로, 경관 심의가 심의위원 개인의 주관적 판단에 의해 결정된다는 인식은 적합하지 않다는 것을 알 수 있다. 개인의 성향보다는 특정 전공 분야별 특성이 심의 결과에 영향을 미치는 것을 발견했다. 또한 경관 심의는 경관법률에서 강조하는 주변 경관과의 조화를 목적으로 진행되고 있으며, 사업계획에 공공성을 유도하는 역할도 이루어지고 있음을 살펴볼 수 있었다.

이 연구는 심의 경향성을 밝히는 연구에서 한 걸음 더 나아가 심의결과에 영향을 미치는 요인을 도출했다는 점에서 다른 선행연구와 차별성을 가진다. 그리고 일반적으로 확산된 인식과는 차이가 있음을 밝혀냈다는 점에서 의의가 있다. 또한, 일반적으로 공개하지 않는 회의록과 심의도서를 활용하여 심의 내용을 검증하였다는 점에서 연구의 의의를 발견할 수 있다.

그렇지만, 이러한 연구의 의의에도 불구하고 인천광역시 경관위원회 사례만 활용하였다는 점과 충분한 케이스를 확보하지 못하였다는 점, 회의록의 불완전성에 연구의 한계를 지닌다. 8년간의 심의 운영 결과임에도 불구하고 일부 자료의 누락과 특정 사업에 편중된 심의 현황으로 도로사업의 경우 통계적 유의성 측면에서 한계가 있다.

한편 이 연구에서는 경관 심의 회수가 가지는 의미에 대해서 명확하게 정의하지 않았다. 경관 심의가 길어지면 불합리한 것인가? 아니면 심도 깊은 논의가 이루어지므로 타당한 것인가? 이 연구에서는 이러한 논의에 대한 검증을 실시하지 않았다. 2007년부터 제도권 안에서 시행되어온 경관심의제도이지만, 이러한 근본적인 물음에는 어떠한 합의가 형성된 바가 없다. 또한, 이 질문은 연구의 시작점과 다른 논외로 후속 과제로 남긴다.