공공기관의 관리제도와 대리인비용에 관한 연구

Abstract

초기 공공기관은 시장실패(market failure)를 해결하기 위하여 국가가 시장에 개입할 목적을 가지고 설립되었다. 일차적으로 시장실패에 대한 대응은 정부가 맡게 되지만, 정부조직은 인사·조직·예산운영이 경직적이기 때문에 시의적절한 대응이 어렵다. 따라서 인사·조직·예산운영의 자율성이 상대적으로 높은 공공조직을 통해 공공서비스를 제공하여 시장실패를 교정한다는 논리가 그 핵심이다(최병선, 1993). 그러나 행정환경의 복잡성과 다양성이 증가하면서 이에 대응하기 위해 다양한 영역에서 공공기관이 설립․운영되고 있다. 특히 복지국가체제하에서 정부의 공공재 생산, 서비스 제공, 그리고 정책집행은 하나의 단일체제인(unified monolithic) 전통적인 정부조직에 의해서만 이루어질 수는 없다. 정부조직의 범위를 벗어난 공기업, 산하기관 또는 민간조직이지만 정부의 규제 및 지원을 받으면서 다양한 형식으로 정부의 통제를 받는 조직들에 의해 공적인 재화와 서비스가 생산되고 공급된다(최진현외, 2012). 2021년 예산안 및 기금운용계획안 기준으로 555.8조원의 정부총지출 중 18.3%(101.7조원)가 공공기관에 대한 정부지원예산일 정도로(NABO, 2020), 공공기관은 정부를 대신하여 재화와 서비스를 제공하며 국민경제에 큰 부문을 차지하고 있다. 공공기관의 기능과 역할이 확대되고 그 중요성이 커지는 만큼 이러한 공공기관의 책임성을 어떻게 확보할 것인가는 정부의 또 다른 과제로서 강조되고 있다. 따라서 관리할 공공기관의 범위를 정하고, 그에 대한 체계적인 관리시스템을 마련하는 것은 국가의 책임성 및 재무건전성 측면에서도 중요한 의미를 가진다. 공공기관은 실주인인 국민으로부터 권한을 위임받은 대리인이자 공적인 목표를 공공기관에 부여하는 주인인 중앙정부와 복대리인 관계를 가지고 있다. 이러한 소유구조의 복잡성으로 주인-대리인이론에서 발생하는 도덕적 해이가 공공기관 내에 더 폭넓게 존재하게 되고 비효율이 발생하게 된다. 따라서 오랜 시간 공공기관 관리의 핵심은 어떻게 대리인 문제를 해소하는가에 방점을 두고 이루어져 왔다. 일각에서는 근본적인 소유구조 개선을 위한 민영화가 필요하다는 견해, 정부의 규제를 완화하고 경영의 자율성을 증대해야 한다는 견해, 효과적인 기업지배구조 설계를 통해 이를 통제하여야 한다는 견해 등 다양한 의견들이 제시되고 있다. 공공기관에 대한 체계적 관리의 시발이 된 「정부투자기관관리기본법(1984년 제정)」제정 이후 법・제도적인 관리체계의 개선이 지속적으로 이루어져 왔으며, 정부투자기관과 산하기관 등 분산적으로 관리되어 오던 공공기관을 체계적으로 관리하기 위해 2007년 「공공기관의 운영에 관한 법률(이하 「공운법」)」이 제정되었다. 이 법은 공공기관 관리체계를 기획재정부(구 기획예산처) 중심으로 개편하고, 기존에 투자기관・출자기관・산하기관 등 「공운법」 제정 당시, 「정부투자기관관리기본법」 적용대상 기관은 13개, 「공기업의 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률」 적용대상 기관이 3개, 「정부산한기관관리기본법」의 적용대상 기관이 88개였다. 다양한 이름으로 불리며 유형분류가 모호했던 기관들을 하나의 틀로 새롭게 분류하였다(박상희외, 2012). 「공운법」상의 공공기관 지정과 유형구분은 정부의 관리범위를 확정하는 동시에 유형에 따른 지배구조를 적용함으로써 공공기관에서 더욱 문제시되는 정보비대칭과 이해상충을 개선하여 궁극적으로 대리인비용을 감소시키고 성과를 제고하는데 목적이 있다. 현재 제도적 통제 및 정치적 통제가 주도면밀하게 존재하고 있으나 과연 이러한 통제가 과연 본질적인 통제를 이룰 수 있는지에 대해서는 의문이 존재한다. 본 연구의 목적은 현재 공공기관의 관리제도가 공공기관에서 더욱 크게 발생하는 대리인비용을 줄일 수 있는지를 밝히고, 이를 통해 보다 효과적인 관리방안을 모색하는 것에 있다. 또한 공공기관의 기관장은 이러한 대리인비용에 영향을 줄 수 있는 핵심변수가 될 수 있음에도 그동안 대리인으로서의 기관과 기관장을 분리하지 않고 분석이 이루어진 측면이 있다. 기관장의 특성(외부영입, 정치적 연결성, 기관장 교체)이 이러한 대리인비용에 영향을 줄 수 있어 이를 실증적으로 확인하고자 하였다. 본 연구는 관리제도가 대리인비용에 미치는 영향을 분석하기 위해 「공운법」 제정 및 최초지정이 이루어진 2007년부터 2020년 현재까지 지정된 바 있는 공공기관 353개를 대상으로 패널자료를 구축하여 관리제도와 대리인비용의 관계를 고정효과모형(Fixed Effect Model)을 통해 분석하였다. 이때 연구변수로는 공공기관의 범위를 설정하고 최소한의 관리틀을 제시하는 지정과 공공기관의 내․외부지배구조의 차이를 발생시키는 유형변경으로 하였으며, 종속변수는 대리인비용(agency cost)으로 하였다. 유형변경이 실제로 공공기관의 내부지배구조인 이사회 특성을 변화시켰는지 살펴보고 이러한 내부지배구조의 변화가 대리인비용의 감소로 이어지는지를 추가적으로 분석하였다. 대리인비용은 Ang, Cole and Lin(2000)의 연구에서 사용된 자산효율성(자산회전율)과 비용효율성(운영비용비율)을 대리변수(proxy)로 사용하였다. 또한 기관장의 특성이 관리제도가 대리인비용에 영향을 주는 조절변수가 될 수 있을 것으로 보고 관리제도와의 상호작용항을 넣어 분석하였다. 분석결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 비공공기관이 지정으로 인해 정부가 직접적으로 관리하는 공공기관의 범위에 들어오게 됨으로써 대리인비용이 감소하는 것으로 나타났다. 이는 공공기관 지정시 경영공시, 통합공시를 의무적으로 수행하여야 하고, 「공운법」에 규정된 일련의 절차와 기준 등을 준수하게 됨으로써 투명성이 증가하고 업무의 규정화가 이루어져 대리인의 사적행위가 통제된 결과로 해석할 수 있다. 또한 공공기관이 된 그 자체로 대외적인 관심도가 증가하는 등 비공식적인 통제가 대리인비용을 감소시키는데 영향을 주었을 가능성도 존재한다. 둘째, 유형변경으로 인한 내외부 지배구조의 변화는 공공기관의 대리인비용을 줄이는 방향성은 보여주었으나 통계적으로 유의미한 영향을 주지 못하였다. 다만 기타공공기관에 비해 준정부기관의 경우에 비용효율성 측면에서 대리인비용이 감소하였고, 공기업에서는 이러한 효과가 나타나지 않았다. 이는 「공운법」의 유형분류 목적이 유형별 표준적 지배구조를 제시하는 것임을 상기하여 볼 때, 유형별 지배구조가 대리인비용을 감소시키는데 효과적이지 않을 수 있음을 보여준다. 한편으로는 현재의 공공기관 유형구분이 「공운법」상의 지배구조와 정합성이 떨어져서 나타나는 결과로도 해석이 가능하다. 셋째, 유형변화가 내부지배구조인 이사회 특성(이사회 규모, 비상임이사비율, 기관장과 의장분리)의 변화를 통해 대리인비용에 영향을 미치는지를 분석한 결과, 유형변경이 이사회의 특성에는 유의미한 영향을 주었지만, 이것이 대리인비용의 감소로 연결되지 않는 것으로 나타났다. 이는 유형별 지배구조가 대리인비용을 감소시키는데 효과적이지 않을 수 있음을 보여주는 동시에 현재의 제도가 형식적으로는 지배구조의 틀을 갖추는데 기여하였으나 실질적인 감시와 견제기능을 수행하기 위한 전문성과 독립성을 보장해주지 못하는 것으로 해석할 수 있다. 넷째, 기관장의 특성(교체여부, 외부영입, 정치적 연결성 본 연구에서 정치적 연결성이란 기관장 임명 전 행정부 및 국회 등에서 고위직(차관급)을 역임한 경우를 의미한다. )과 대리인비용간의 관계를 살펴보면, 기관장 교체여부는 대리인비용을 높이는 것으로 나타났다. 대리인 관계의 지속성은 정보비대칭을 낮춰주는데 공공기관의 경우 임기가 고정되어 있고, 정권에 따른 교체가 빈번히 이루어져 주인과 대리인의 관계가 단기적일 수밖에 없다. 또한 교체가 잦을 경우 사후평가 조차 이루어지기 힘들기 때문에 대리인의 사적소비가 극대화될 수 있다. 반면 정치적으로 연결된 기관장은 공공기관의 대리인비용을 낮추는 것으로 나타났다. 이는 공공기관 기관장에 대한 정치적인 통제가 대리인비용을 낮추는데 효과적일 수 있으며, 정부부처나 국회 등과 의사소통이 원활히 이루어짐으로써 정보비대칭을 낮출 수 있고 이해상충을 줄일 수 있음을 시사한다. 다섯째, 공공기관 지정으로 인한 대리인비용감소를 기관장의 교체 및 기관장의 정치적 연결이 약화시키는 것으로 나타났다. 특히 기관장 교체는 자산효율성과 비용효율성에서 긍정적 효과를 모두 상쇄시키는 것으로 나타났다. 잦은 기관장 교체가 대리인 관계의 지속성을 떨어뜨려 대리인비용을 증가시킬 수 있고, 지정으로 인한 긍정적 효과마저 상쇄할 수 있음을 보여준다. 본 연구는 연구주제 측면에서는 공공기관 관리제도와 대리인비용간의 관계를 실증적으로 분석한 연구라는 점에서 의의가 있다. 기타공공기관까지 포함하는 14년간의 패널데이터를 구축하여 연구기간 및 대상을 확대한 점에서도 의의가 있다. 본 연구는 투명성을 강화하는 정책이 공공기관의 대리인비용을 낮추는데 효과적임을 보여주었다. 현재의 지배구조가 상업적 공공기관을 전제로 설계되었고, 유형변화 자체가 지배구조의 변화를 이끌어내기는 하였으나 이러한 변화가 견제와 감시를 통한 대리인비용의 감소로 연결되지 않음을 확인하였다. 이를 감안할 때 유형별 지배구조가 공공기관의 유형에 맞게 재설계될 필요가 있으며, 이러한 지배구조가 작동할 수 있도록 적절한 권한과 책임이 부여될 필요가 있음을 발견하였다. 이러한 지배구조 재설계에 앞서 기관의 업무의 특성과 법적 형태, 시장의 구조 등을 고려하여 공공기관에 대한 유형 분류가 적절히 이루어질 필요가 있음을 도출하였다. 또한 공공기관의 기관장의 잦은 교체가 대리인비용을 증가시켜 비효율성이 높아질 수 있으므로, 기관장의 임기보장 및 성과에 따른 연임을 활성화하는 것이 필요할 것으로 보인다. 공공기관의 자율권 확대와 같이 인센티브 부여를 통해 대리인비용을 줄이려는 시도들도 향후 고려되어야 할 것이다.

The Initial purpose of establishing public institutions was to enable state intervention in the market to resolve market failures. More specifically, The core logic behind the introduction public institutions is to correct market failures by providing public services through public organizations with relatively high autonomy in personnel, organization, and budget management (Byungseon Choi, 1993). As the complexity and diversity of the countrys administrative environment increases, various public institutions are established and in operation in a variety of fields. In particular, under the welfare state system of the Republic of Korea, the government's production of public goods, provision of services, and policy execution could no longer be accomplished by a traditional monolithic government organization alone. As a result, public corporations, affiliated organizations, or private organizations, which did not previously belong to the scope of government organizations, are currently engaged in the production and supply of public goods and services. Although they are not government organization, they are controlled by the government in various forms while receiving government regulation and support at the same time(Choi et al., 2012). The total government expenditure, according to the 2021 budget and fund management plan, was 555.8 trillion Korean won; of which the government support budget for public institutions was 101.7 trillion won accounting for about 18.3% of the total government expenditure (National Assembly Budget Office(NABO), 2020). In brief, public institutions are in charge of providing public goods and services while occupying a significant part of the national economy. As the function and role of public institutions expanded and their importance grew, securing the responsibility of public institutions has become another major task of the government. In the same context, determining the scope of public institutions to be managed and preparing a systematic management system are important in order to strengthen national financial soundness. Public institutions are basically multiple sub-agents of the central government. The latter is the first agent authorized by the real owner, the people; and on behalf of the people, the central government assign public goals to the public institutions. Due to the complexity of the ownership structure, public institutions are prone to moral hazard arising from the principal-agent problem and inefficiency occurs. Therefore, one of the longstanding issues concerning public institution management has been addressing the said principal-agent problem with long-term solutions. Various opinions have so far been raised in this respect: Some people argue that privatization is necessary to fundamentally improve the ownership structure while some others assert that government regulations should be relaxed to promote management autonomy. At the same time, there are people who stresses the importance of effective corporate governance design as a control mechanism. Since the enactment of the「Framework Act on the Management of Government-Invested Institutions (established in 1984)」which provided the groundwork of the systematic management of public institutions, the legal and institutional management system has been continuously improved. In 2007, the 「Act on the Management of Public Institutions (hereinafter referred to as the 「PI Act」)」 was introduced to more systematically manage existing public institutions. This Act reorganized the management system of public institutions under the leadership of the Ministry of Strategy and Finance (formerly the Ministry of Planning and Budget). Institutions that were called by various names and whose classification was ambiguous were newly categorized under a single framework (Sanghee Park et al., 2012). Article 4 (Public Institutions) and Article 5(Classification of Public Institutions) of the 「PI Act」 determine the scope of government management and applicable governance structure by type of institution. The aforementioned Articles and the Act in general aim to address problems arising from asymmetric information and conflicts of interest, which are problematic in public institutions ultimately impacting agency costs. In other words, the main object is to reduce the agency costs and improve the performance of public institutions. Currently, there is significant institutional and political control over public institutions. However, at the same time, there is a question as to whether such intervention can achieve essential control. The purpose of this study is to (i) assess whether the current management system of public institutions can actually reduce the agency costs of public institutions and to (ii) identify and seek more effective control methodology. In addition, although the head of a public institution can be a key variable in determining the agency costs, previous studies and literatures did not keep an agency and the head of the agency separate while providing an analysis. Considering the fact that the characteristics of the head of an agency (external recruitment, political connections, replacement, etc.) can affect the agency costs, this study aims to provide empirical verification of it as well. In order to analyze the impact of the management system on agency costs, this study constructed panel data targeting 353 public institutions designated between 2007 and 2020 pursuant to the「PI Act」. The study looks into the correlation between the management system and agency costs using the fixed effect model. The research variables are 'designation' which sets the scope of public institutions and presents the minimum management framework; and 'change in classification that causes the difference in internal and external governance of public institutions. The dependent variable is agency costs. The asset efficiency (asset turnover) and cost efficiency (operating cost ratio) as suggested by Ang, Cole and Lin (2000) are used as the proxy variables. As mentioned above, considering that the characteristics of the head of an institution can be a moderating variable in the relationship between the management system and the agency cost, this paper further analyzes the interaction term with the change in management system. The results of the study can be summarized as follows: First, agency costs decreased as non-public institutions came to be categorized as public institutions directly managed by the government following their designation in accordance with the 「PI Act」. When designating a public institution, it is mandatory to perform management disclosure and integrated disclosure. In addition, complying with a series of procedures and standards stipulated in the 「PI Act」is a prerequisite. Consequently, transparency improved and arbitrary actions of agents were controlled. In addition, there is a possibility that non-official control, such as increased external interests, may have had an effect on reducing agency costs. Second, the change in the governance structure following the change in classification showed the tendency of reducing agency costs; however, did not have statistical significance. Nevertheless, in the case of quasi-government institutions, agency costs decreased thanks to improved cost efficiency, which was not the case for public corporations. In conclusion, considering the purpose of classification pursuant to the 「PI Act」which is to provide a standard governance structure for each type of public institutions, the study suggests that the current governance structure may not actually be effective in reducing agency costs. In the case of non-classified public institutions turning to public corporations, which in many cases were subsidiaries of public corporations (parent company), the change in their corporate governance structure due to the change in classification was not significant. Third, the study delves into whether change in classification impacts the agency costs through changes in the internal governance structure of the board of directors (size of board, ratio of non-executive directors, separation of the head of institution and chairman). The analysis found out that it actually had a significant impact on the board's characteristics but did not lead to agency cost reduction. This shows that The current governance structure applied in accordance with the 「PI Act」may not be effective in reducing agent costs. Although the current system has in fact contributed to establishing a basic framework for governance structure, the analysis indicates that it does not guarantee expertise and independence in performing practical check and balance functions. Fourth, this paper further evaluates the correlation between the characteristics of the head of institution(continuity, external recruitment, political connections) and the agency costs. The result indicates that the replacement of the head of institution increases the agency costs. Continuity in agency relationships lowers information asymmetry. However, in the case of public institutions, the term in office is fixed and the principal-agent relationship is inevitably short-lived following the changes in Administration. In addition, frequent replacement may potentially lead to maximizing private consumption by agents as ex-post evaluation is difficult. Consequently, replacement of the heads of institutions may increase the agency costs. The study also identified that the politically connected heads of institutions, in fact, lower agency costs. This suggests that political control over the heads of public institutions can be effective in lowering agency costs. Through smooth communication with government ministries and the National Assembly, political affiliation is identified to help addressing information asymmetry and resolving conflicts of interest. Fifth, this paper identified that the replacement of the heads of agencies and their political connections institution weakened or diluted any impact on agency costs incurred by designating an agency or organization as a public. In particular, the replacement of the heads of institutions is found to reduce positive effects on both asset and cost efficiency. In conclusion, frequent replacement may increase agency costs by impairing continuity of agency relationships and may even offset the positive effects of designation as public institutions. This study confirms that policies to strengthen transparency are effective in lowering the agent costs of public institutions. Although the current governance structure is designed on the premise of commercial public institutions and change in classification pursuant to the 「PI Act」 leads to a change in governance structure, the study identifies that such change did not lead to a reduction in agent costs through checks and monitoring processes. Considering this aspect, this paper suggests the followings: (i) the current governance structure needs to be redesigned according to the types of public institutions, and (ii) appropriate authority and responsibility should be given to guarantee sound operation of the said governance structure. In addition, prior to redesigning the governance structure, the study further identifies that it is necessary to properly classify public institutions considering the characteristics, legal and market structures of the institution, etc. Furthermore, as mentioned, frequent replacement of the heads of public institutions can increase inefficiency by driving agent costs up. Therefore, this paper concludes that it is necessary to guarantee the head of institution's term of office enabling him or her to hold office during the term of prescribed years, and grant the possibility of serving a second term according to his or her performance. In going forward, it will be helpful to consider potential ways to reduce agency costs through incentives, such as by expanding autonomy of public institutions.