한국 사립대학체제의 형성과 재단법인의 정치

Abstract

In this thesis, I examined the historical process in which ownership and governance structure of private university had been formed in Korea, in relation to socio-political conflict on the foundational juridical person. By doing so, I elucidated social origins of peculiar forms of foundation governance in which board of directors monopolize asymmetrically great control power vis-a-vis financial contribution on university administrations, legitimated by privilege of founder. Previous researches have dealt with macro political structures favorable to absolute private ownership rights on the one hand, and feudal practices of individual agencies seeking for monopolistic authorities and profits on the other hand. But meso/institutional dynamics of foundational forms of organization have been overlooked. In this thesis, I argued that institutional form itself in which private university is owned and governed by separate foundational organization is a unique historical phenomenon. Private foundational juridical person is a distinctive forms of modern organization, and have been utilized in various field of civic activities, including private higher education in Korea. Basically, foundation has very hybrid character, embodying tension between different dividing principles of modern societies – public/private, political/economic/social, religious/secular etc. Though foundation has decisively founder-dependent tendencies, its governance has also structural uncertainty, attributed to its non-profit and non-membership character. Therefore specific dispositions of foundational organization in different societies are determined and structured by the consequence of politics of foundation. So in this thesis, I traced the socio-political contention on private university foundation since the Japanese colonial period to developmental era, and explained the formation of unique private university system in Korea. In chapter 2, colonial private college cases are analyzed from the perspective of the effects of institutional transplantation of modern Japanese educational system and foundation law in colonial society. The principle that restricted founder of private higher education exclusively to foundation was a product of late developmentalism in modern Japan, and it had introduced in colonial educational policy since the amendment of Private school regulation in 1915. Incorporation of private college had twofold effects. Supervision and control from the colonial state had increased, but at the same time private colleges could manage to secure corporate rights and rationalizing internal governance. In fact, foundation was a stake of colonial hegemonic competition among colonial government, missionaries and native Chosen agencies. In chapter 2, I analyzed the differences among the diverse private colleges, and also emphasized the common attributes, characterized by union character of diverse agencies, and high level of financial contribution to school budget. In chapter 3, beginning and early phase of private university system is analyzed from the perspective of mobilization and transformation of foundation asset. Time period spans from the U.S. military government to mid 1950s. This chapter pointed out two points. Firstly, strong institutional continuity existed between colonial total war regime and U.S military occupation. More specifically, in legalizing and accrediting private university, military government and native Korean agencies utilized colonial law and regulation on foundation continuously. Supervisory power of state was also enhanced, despite post-colonial education reform was legitimated with rhetoric of liberal democratic reform. Secondly, rapid transformation of foundation asset had occurred as a result of land reform. Private university foundations, which had been absentee landlords and accumulated vast amount of agricultural land assets, had to dispose and redistribute them, and transform them into for-profit enterprises. But in general, these asset- transformation process was not very successful, and consequently financial capacity of foundations had been weakened. In chapter 4, I examined politicization of private university foundation issues and social conflict during the time span from the post-Korean War period until the enactment of the Private School law in 1963. In the aftermath of land reform, internal financing capacity of most of private university foundations had been dramatically weakened. Consequently, as foundations increasingly depended on the diverse external resources like tuition and supporters associations, the discrepancy between financial dependency and monopolized governing authority of board extended also. In this context, legitimation crisis of university foundation intensified, which led to socio-political conflict on the revision of foundational ownership and governance structures. April 19 Revolution in 1960, followed by Nation-wide dispute in campus advocating decentralization and democratization of university foundation, marked a peak point of this crisis, But May 16 Military coup in 1961 reversed the situation and reestablished the order. I argued that this period could be defined as critical juncture, determining the following course of events. In chapter 5, I argued that privatized character of foundational governance had been intensified and proliferated during the rapid expansion of higher education and developmental dictatorship in 1960s-70s. The enforcement of Private school law mandated all private university foundation to reassign as School foundation, a special forms of juridical person for private schools. The scope and strength of governmental regulations increased since then. But still, developmental state suppressed public financial aid, and it had ongoing needs for mobilizing private agencies into higher education sector. Therefore institutional incentives had been given to private foundations in forms of liberalizing tuition regulation, generous tax expenditure, and consolidation of directors legal authority. I argued that enlarged prerogatives of board members institutionalized the separation of economic contribution and control in foundation, which was justified by founder myth, and accompanied by familial management and inheritance tendency. In conclusion, this thesis elucidated that unique ownership and governance structure of private university in Korea should be understood as a historical construct, formed in context of politics of foundation during compressed modernization in 20th century. It implies that the very structure of private foundation and meaning of privateness itself can be variable as a consequence of socio-political contestation regarding authority of founder, composition of management rights, and its legitimation. Therefore historical sociological approach to politics of foundation could contribute to making sense of private-dependent higher education system in East Asian countries, as well as nearby social policy fields dependent on private foundations.

이 논문은 한국 대학에서 대단히 높은 비중을 차지하는 사립대학의 소유․지배구조 문제가 재단법인 조직의 존재 방식을 둘러싼 사회적․정치적 경합을 통해 형성, 변형되어 왔다는 점에 주목했다. 그리고 이를 통해 재단 이사회가 낮은 수준의 재정적 기여에 비해 대학 운영 전반에 대해 비대칭적으로 강한 권한을 행사하고, 이것이 설립자의 사적 권리로서 정당화되는 한국 특유의 사립대학 문제의 역사적 기원을 해명하고자 했다. 지금까지의 연구들은 한국 사립대학 소유․지배구조 문제의 거시 정치사회적 배경을 지적하거나, 특정 행위자들의 사적 이해관계 보존을 위한 실천을 강조해왔으나, 정작 재단법인의 조직적 특징과 이를 둘러싼 독특한 정치적 동학에 본격적으로 주목하지는 못했다. 이 논문은 사립대학의 설립․운영을 재단법인 형태로 한정하는 제도 자체가 대단히 독특한 현상이었으며, 더 나아가 재단의 소유, 통제, 재정을 둘러싼 복합적 정치가 한국의 대학 문제에서 대단히 핵심적인 위치에 있었음을 규명하고자 했다. 사적 재단법인은 근대 시민사회 내의 독특한 조직 형태로서, 종교, 학술과 교육, 의료, 구호 등의 영역에서 널리 활용되어왔다. 공익적 목적에 출연된 사적 자산을 독립 법인화한 자산기반(asset-based) 조직으로서의 재단은 공/사, 정치/경제/사회, 세속/종교 등 근대사회의 근본적 분할 원리들 사이의 긴장을 체현하고 있다. 특히 설립자의 의지가 특권화되는 경향이 있음에도 불구하고, 명시적 소유권자가 부재하다는 재단의 본질적 특징은 재단의 사회적 기능과 통제 둘러싼 복합적 갈등, 즉 재단법인의 정치(politics of foundation)가 전개되는 조건이 된다. 이러한 재단법인 제도는 20세기 초 제국 일본을 통해 수용된 이후 사립 고등교육 기관의 설립․운영의 토대로서 채택, 확산되었다. 본 연구에서는 교육과 연구조직으로서의 대학이 아니라 하나의 독자적 조직 논리를 지닌 재단법인에 초점을 맞추어 한국 사립대학체제의 형성과정을 살펴보는 한편, 결과적으로 나타난 재단의 사적 성격, 즉 사사성(私事性)의 구조를 해명하고자 했다. 주요 연구결과는 다음과 같다. 2장에서는 식민지기 사립전문학교 사례를 일본의 교육법제 이식 및 재단법인 제도 도입이 낳은 효과라는 관점에서 살펴보았다. 1915년 ｢사립학교규칙｣의 개정 이후 조선 내 사립전문학교의 운영에 재단법인의 설립이 의무화되었다. 이는 후발 개발국가 일본의 사립 고등교육에서 민간 자원 동원․관리를 목적으로 확립된 원칙이 시차를 두고 식민지에도 이식된 결과였다. 사립전문학교의 재단법인화는 규제의 강화와 사적 법인으로서의 권리 보장이라는 양면적 효과를 지녔고, 이후 재단 운영을 둘러싼 식민당국과 선교회, 조선인 사회의 길항이 전개되었다. 특히 본 연구는 법인 내부구조에서 관찰되는 다양성과 함께, 당시 사립전문학교재단이 여러 사회세력 간의 연합을 통해 설립․운영되는 경향이 있었고, 학교 운영에 대한 재정적 기여도 높았다는 공통점에도 주목했다. 재단법인 운영에는 민족의 공기(公器)로서의 강한 규범적 기대가 투사되었고, 사립의 의미 역시 민족적인 것과 완전히 분화되지 않았다. 3장에서는 미군정기 이후부터 ｢대학설치기준령｣ 공포를 통해 대학정비 시도가 본격화된 1955년까지의 기간을 사립 의존적 대학체제의 초기 형성과 재단 자산구조의 변동이라는 관점에서 검토했다. 특히 본 연구는 미군정기 교육개혁을 통해 사립대학의 승격 및 신설이 대거 이루어졌음에도, 사립대학의 형태 및 인가행정의 측면에서는 식민지 재단법인 법․제도의 유산이 고스란히 활용, 재강화되면서 특정한 정치적 효과를 낳았음에 주목했다. 보다 극적인 변화는 정부수립 이후 진행된 농지개혁과 재단 자산구조 전환을 통해 나타났다. 주로 지주들로부터 출연된 농지자산을 기반으로 성립되었던 여러 사립대학재단은 문교재단(文敎財團) 소유 농지에 대한 특별보상 등의 경제적 특혜를 활용하여 수익기업체 형태로의 자산 전환을 적극 시도했다. 결과적으로 대학과 재단, 영리기업체의 운영은 긴밀히 결합하는 경향이 있었다. 그러나 기업체 운영에서 실패하는 사례 역시 많았고, 재단의 경제적 기반이 농지개혁을 통해 크게 약해진 것이 일반적 현상이었다. 4장에서는 한국전쟁 이후의 사립대학 정비시도부터 4.19 및 5.16 전후의 격변기를 정치화된 사립대학재단 문제를 둘러싼 다양한 구상과 실천들이 경합, 착종되면서 새로운 제도적 조건이 형성되는, 하나의 결정적 국면(critical juncture)으로 분석했다. 1950년대 중반 사립대학재단의 경영난이 가속화되면서 학생 납입금, 후원회의 지원 등 외부 자원에 대한 의존 성향이 강화되었다. 그런데 본 연구는 이 과정에서 대학에 대한 실질적 재정적 기여와 긴밀하게 연결되어 있었던 사립대학재단의 정당성에 대한 사회적 논쟁이 격화되었음에 주목했다. 새롭게 성장한 교수와 대학생 집단, 후원회와 같은 외부 지원조직과 재단 이사회 사이에서 법인 통제권을 둘러싼 경합이 진행되었고, 자유당 정부 역시 공공성 제고를 명목으로 ｢사립학교법｣ 제정을 시도하며 사학재단들과 대치를 이어갔다. 재단의 정당성 위기는 4.19 직후 전국 사립대학에서 학원 분규 형태로 분출하면서 정점에 달했으나, 5.16 이후 군사정부의 1963년 ｢사립학교법｣ 제정과 국가와 사립대학재단 사이의 갈등적 담합을 통해 비로소 수습될 수 있었다. 5장에서는 1960년대 이후부터 대학 정원확대 정책이 본격화되기 직전인 1978까지의 시기를 개발독재기 사립대학재단의 동원 정책과 사사화라는 관점에서 살펴보았다. 공공성 제고를 명분으로 한 ｢사립학교법｣ 체제에서, 기존 재단법인 조직은 특수법인인 학교법인 형태로 개편되면서 정부의 재단에 대한 규제 권한은 강화되었으나, 재정지원은 여전히 최소화되었다. 따라서 정부는 민간 재단의 동원을 위해 등록금 규제완화, 조세감면 등의 제도적 유인을 제공할 수밖에 없었다. 결과적으로 중대형 사립대학군을 중심으로 정원 확대와 등록금 인상에 의존하는 성장전략이 확산되었다. 반면 ｢사립학교법｣ 체제하에서 이사회의 재단 통제권은 한층 공고화되었는데, 이는 설립자의 역할과 권한에 대한 신화(founder myth)를 통해 정당화될 수 있었다. 요컨대 재단 경영자가 재정적 기여에 비해 비대칭적으로 강한 사적 권한을 행사하는 구조가 하나의 일반적 경향이 되었다는 점에서, 개발독재기를 거치며 한국 특유의 사사화된 사립대학재단 구조가 제도화되었다고 할 수 있다. 결론적으로, 본 연구는 재단법인형 사립대학이라 명명될 수 있는 한국의 사립대학 제도를 동아시아 후발 개발주의의 역사적 산물로, 즉 대학의 고유한 학문적․교육적 기능과 자치적 성격에 대한 배려보다는 국가의 공적 재정지출을 대체할 민간 자원을 동원하고 이를 효과적으로 관리하고자 했던 이해관심이 반영된 결과로서 파악했다. 설립자의 의지에 종속된 재단법인의 독특한 조직 논리가 대학의 운영과 긴밀히 결부된 재단법인형 사립대학의 기본구조는 사사화된 재단 운영구조와 선택적 친화성이 있었다. 그러나 본 연구의 결과는 이것이 필연적 결과는 아니었으며, 오히려 식민지기부터 해방과 한국전쟁, 개발독재기를 거치며 재단 설립자의 권한, 각종 통제권한의 소재, 정당성의 근거를 둘러싼 사회적 경합을 통해 출현한 독특한 역사적 구성물이었음을 보여준다. 제한된 정부 재정지원, 학생 등록금에 대한 의존, 사사화된 재단 운영구조를 특징으로 하는 한국 사립대학체제의 구조는 1980년대 대학 대중화 이후에도 경로의존적으로 지속되었다. 그러나 민주화의 진전, 특히 최근 대학구조조정 문제는 기존 구조의 사회적 탈구를 심화시키고 있다. 역사사회학적 관점을 통해 재단법인의 정치의 과정과 그 귀결에 주목하는 것은 자명한 것으로 여겨져 왔던 사립대학재단에 대한 지배적 관념을 상대화하고, 그 이면의 사회적 권력관계를 드러냄으로써 비판적 잠재력을 지닐 수 있다. 대학뿐만 아니라 교육, 의료, 사회복지 등 제반 영역에서 민간 재단의 기능에 의존해왔던 한국 사회재생산 영역의 구조 역시 이를 통해 해명될 필요가 있다.