정책흐름모형을 활용한 전통주산업법 입법과정 분석

Abstract

본 연구는 Kingdon의 정책흐름모형을 활용하여 우리나라 「전통주산업법」 입법과정을 분석함으로써 전통주산업을 비롯한 주류산업 분야에서 나타나는 정책결정과정의 동태 및 특징을 살펴보고자 하였다. 이상배 의원과 정해걸 의원이 약 4년의 시차를 두고 비슷한 내용의 「전통주산업법」을 발의하였음에도 불구하고 두 국회의원의 입법시도는 국회 논의과정에서 사뭇 다른 결과를 보인다. 「전통주산업법」이 처음 발의된 이상배 의원의 입법 추진기(1990년대~2006년 초), 이상배 의원의 「전통주산업법」이 국회에 계류되어 있는 시기를 입법 과도기(2006년~2008년 초), 「전통주산업법」이 제정되었던 정해걸 의원의 입법 추진기(2008년~2009년)로 시기를 나누어, 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름 및 정책의 창이 열린 후 국회에서 「전통주산업법」 논의과정과 정책선도자의 역할을 분석하였다. 「전통주산업법」 입법과정을 분석한 결과, 이상배 의원, 정해걸 의원의 「전통주산업법」 제정안 발의를 계기로 전통주산업 현황, 문제점 및 대책 등에 대해 국회 차원의 공론화가 이루어지기 시작하였다. 따라서 「전통주산업법」 제정안이라는 정책대안의 흐름이 정책문제의 흐름 또는 정치의 흐름과 결합하여 「전통주산업법」 입법에 대한 정책의 창이 열렸다고 볼 수 있다. 이상배 의원의 입법 추진기의 경우, 「전통주산업법」 논의에 긍정적으로 작용하는 정치의 흐름이 부재하였기 때문에 정책문제의 흐름과 정책대안의 흐름, 두 가지 흐름만 결합하여 정책의 창이 불완전하게 열린 것으로 볼 수 있다. 이후 국회에서 「전통주산업법」 제정안을 논의하는 과정에서 주류산업 정책을 관할해왔던 재정경제부 및 국세청이 다양한 이유를 들어 법 제정을 반대하였고, 국회 농림해양수산위원회 소속 국회의원들도 「전통주산업법」 입법취지는 공감하면서도 법안 세부내용에 대해서는 비판적이거나 회의적인 반응이 많았다. 결국 이상배 의원의 「전통주산업법」 발의안은 농해수위 법안심사소위에 계류되다가 국회 임기만료에 따라 폐기되기에 이른다. 정해걸 의원의 입법 추진기의 경우, 세 가지 흐름이 모두 결합하여 정책의 창이 열렸는데 2009년 6월에 「전통주산업법」이 발의되고 나서 농해수위에 상정되어 본격적인 심사가 시작된 것은 5개월이 지난 2009년 11월이다. 그 사이에 대통령 직속 국가경쟁력강화위원회에서 우리 술 산업 경쟁력 강화방안을 9월에 발표함으로써 「전통주산업법」 입법에 강한 추진력을 실어주었다. 따라서 11월에 국회 논의가 시작되고 2달 동안 「전통주산업법」 입법절차가 신속하게 진행되었으며, 논의결과를 반영하여 마련된 위원회안이 2009년 12월 마지막 국회 본회의에서 최종 통과됨으로써 정책의 창을 통한 정책 산출이 성공적으로 이루어졌다. 첫 번째 입법추진 사례에서는 「전통주산업법」을 발의한 이상배 의원을 정책선도자로 볼 수 있다. 다만, 이상배 의원의 영향력만으로는 국회 입법과정에서 법안 제정에 반대하는 국세청, 법안 세부내용에 비판적인 동료 국회의원들, 「전통주산업법」 입법 지원에 소극적인 농림부 등 공식 참여자들의 비협조로 인한 고착상태를 극복하지 못하면서 정책선도자로서의 역할 수행에 한계를 보였다. 두 번째 입법추진 사례에서도 초기 정책선도자는 「전통주산업법」을 발의한 정해걸 의원이다. 이때는 정책의 창이 열린 후 정책 산출까지 적극적으로 기여한 정책선도자가 존재하였으며, 그 정책선도자는 식품산업 진흥 및 한식 세계화 추진에 대한 주무부처인 농림수산식품부이다. 기본적으로 농식품부는 식품산업 육성 국정과제의 일환으로 전통주산업 진흥업무를 적극적으로 수행하여 막걸리 열풍 확산에 기여한 바 있다. 또한, 국가경쟁력강화위원회에서 발표한 우리 술 산업 경쟁력 강화방안 초안을 마련하고 기획재정부, 국세청과 협의하였으며, 정해걸 의원이 발의한 「전통주산업 진흥에 관한 법률안」을 국회 논의과정에서 수정, 보완하는 등 입법 지원에 나섰다. 기획재정부, 국세청 출신인 농식품부 장태평 장관, 방문규 국장은 국가경쟁력강화위원회 강만수 위원장의 지원을 얻어 「전통주산업법」 제정을 반대하는 국세청과 협의에 나섰으며, 이를 통해 국세청이 「전통주산업법」 제정에 반대하는 주요 쟁점을 해소하였다. 「전통주산업법」 입법과정에 있어서는 정책문제의 흐름이 특정 사건이나 사고로 인해 증폭되지는 않았으나, 대통령 선거와 국회의원 선거로 인해 이명박 정부가 출범하고 여대야소 정국이 형성되는 등 정치의 흐름이 급변함에 따라 정책의 창이 열리게 되었음을 확인할 수 있었다. 특히, 본 연구사례에서는 정책흐름모형이 강조하는 우연성이 정치의 흐름에서 추가적으로 나타나는데, 그것은 2009년 우리나라에 상륙한 막걸리 열풍이다. 막걸리 열풍은 일반국민들의 주류소비 행태에 변화를 불러오고 전통주의 가치, 전통주산업의 실태에 대한 인식을 높이게 되었으며, 국회, 청와대, 정부부처가 이러한 여론에 긴밀히 반응하게 됨으로써 「전통주산업법」제정을 위한 정책의 창이 열리는 데 결정적 역할을 하였다. 한편, 정책문제의 흐름, 정책대안의 흐름, 정치의 흐름, 정책선도자 등 정책흐름모형의 분석틀을 이용하여 「전통주산업법」입법과정을 연구함으로써 우리나라 주류산업 정책에도 정책흐름모형이 적용가능함을 확인하고, 주류산업 연구분야에 새로운 방법론을 제시하였다는 의미가 있다. 기존의 주류산업 관련 연구는 주류산업 정책의 역사, 현행 주세법의 개선방안, 주류산업의 마케팅 전략 등 단편적인 주제를 가지고 수행되었다. 앞으로 정책흐름모형을 활용한다면 시간의 흐름에 따른 정책문제, 정책대안, 정치의 변화를 살펴보고, 이들의 상호작용을 통한 정책산출 과정과 이에 관여하는 정책선도자의 역할을 밝힐 수 있을 것으로 기대된다.