도시시설로서의 정착을 위한 묘지의 법제도적 유형에 대한 연구

Abstract

도시시설은 많은 사람들이 한 장소에 모여 살기 때문에 반복적으로 발생하는 갈등, 그리고 그것을 제도적으로 해결하기 위한 합의에 기초하여 성립된다. 도시의 시작과 함께 탄생한 가장 오래된 시설의 하나로서 묘지 역시 마찬가지이다. 묘지는 사람들이 망자를 대하는 2가지 상반되는 태도 사이의 대립과 합의로부터 만들어졌다. 먼저 묘지는 망자를 여전히 하나의 인간으로 대하는 장소이다. 묘지는 공동체의 기억을 증언하고 삶과 죽음에 대한 성찰을 돕는 장소로서 윤리적, 공동체적, 도시적 의미를 갖는다. 그러나 다른 한편으로 묘지는 점차 부패하는 시신을 안전하게 처리하는 기능적 장소이기도 하다. 정주생활을 시작한 이후 사람들이 망자의 시신을 쉽게 떠날 수 없게 되자 묘지는 주거지 가까이서 이를 위생적으로 처리하고 봉안하는 역할을 담당했다. 서로 다른 이 2가지 역할 사이의 긴장의 지점에서 묘지의 위치와 위상은 결정되었는데, 근대화 이전의 전통사회에서는 항상 그 기능성보다 의미를 더 중시했다. 전통, 관습, 종교적 제도에 따라 각 사회는 공동체의 중요한 장소에 그들 나름의 묘지 유형을 정착시켰다. 그러나 근대화, 산업화가 시작되면서 이러한 갈등 구도는 크게 변화했다. 각종 기술의 발전과 사회문화적 변화로 인해 묘지의 의미보다 기능성이 더 중시되었고, 도시 확장과 묘지 정비를 위해 마련된 근대적 법령을 통해 주거지 인근의 많은 묘지들이 교외 멀리 넓고 싼 땅으로 이전되었다. 그리고 그 과정에서 묘지의 의미를 중시하는 사람들과 그 기능을 중시하는 사람들 사이에 새로운 갈등이 발생했다. 사람들은 도시묘지의 이전과 대규모 교외묘지의 설립 등을 둘러싸고 대립했으며, 그 결과 새로운 도시묘지 유형이 만들어졌다. 묘지의 교외화라는 큰 흐름을 거스를 순 없었지만, 도시시설로서의 묘지가 갖는 의미에 대한 최소한의 배려로서 묘지공원과 같은 근대적 도시묘지가 탄생했다. 세부적 차이는 있지만 근대화, 산업화를 겪은 도시들은 모두 이와 유사한 변화를 겪게 된다. 이제 묘지는 더 이상 주거지 가까이에 자연발생적으로 만들어지는 것이 아니라, 서로 대립하는 사람들 사이의 제도적 합의를 통해 도시 안에 최소한의 자리를 보장받게 되었다. 반면 우리는 이런 과정에서 발생하는 갈등과 이에 대한 합의의 절차를 제 때 충실하게 거치지 못했다. 일제강점기부터 시작된 타율적 근대화의 과정에서 지배층은 묘지를 둘러싼 갈등을 일방적으로 억압하였고, 도시묘지를 제한하고 교외로 이전하는 것에만 집중했다. 그 결과 1970년대에 이르러 대다수의 도시묘지는 소멸했으며, 이후 묘지는 지역적으로 매우 편중되어 존재하며 각종 사회적 문제를 일으켰다. 그러나 이러한 일방적 과정을 통해 도시묘지가 거의 사라졌음에도 불구하고 우리 역시 도시묘지의 의미에 대한 관심이 완전히 사라진 것은 아니었다. 묘지혐오에 가려져 주목을 덜 받았을 뿐 주거지에 가까운 묘지의 필요성은 계속해서 제기되었고, 다양한 형태로 법제화되어 새로운 도시묘지의 설립을 위한 바탕이 되었다. 특히 장사법 외의 타 법령을 활용해 묘지의 성격을 복합적으로 규정하고 도시 안에 그 터를 마련할 방법을 궁리했다. 그리고 이렇게 도입된 새로운 도시묘지 유형들은 그 특성에 따라 각각의 한계와 가능성을 보여주면서 현실에서 다양한 모습으로 변용되었다. 서울의 구립 봉안당과 같은 실패 사례도 있지만, 종교시설 봉안당과 같이 성공의 가능성을 보여주는 사례도 있는 것이다. 이는 결국 우리의 묘지가 그 법제도적 뒷받침을 받느냐 그렇지 못하느냐에 따라 다시 도시 안에 자리 잡을 수도 있고 그렇지 못할 수도 있음을 보여준다. 도시묘지의 설립은 그것을 지원하는 법령들의 구체적 조항에 달려 있는 것이다. 그렇다면 우리는 그 장기적 정착을 위한 법제도적 방안에 대해 고민할 필요가 있다. 도시묘지에 대한 사람들의 요구가 지속적으로 존재해왔고, 실제 우리 도시 안에 설립될 가능성도 충분히 보여주었다면, 그 설립을 뒷받침하는 법제도에 대한 연구를 통해 현재 우리 도시묘지가 가진 한계를 극복할 방안을 찾을 수 있을 것이다. 이에 따라 본 연구는 우리 도시묘지의 정착을 위해 관련 법제도의 역사와 체계 및 현실 적용 사례를 분석하고 그 개선을 위한 논점을 도출하는 것을 목표로 하였다. 20세기 초부터 지금까지 도시묘지와 관련된 법제도 전체를 조사대상으로 삼아 그 성격을 분석하고, 그것이 만들어내는 도시묘지 유형을 분류하였으며, 그러한 유형이 현실의 문제와 부딪히며 어떻게 변용되었는지를 살펴보았다. 먼저 이를 위한 공통의 분석 틀을 마련하였는데, 우선 도시묘지와 관련된 법령을 장사법과 같은 직접적 법령과 그 이외의 간접적 법령으로 구분해 조사하였다. 그리고 각 법령이 규정하는 도시묘지의 특성을 지역, 용도, 형태, 대상이라는 4가지 층위로 나누어 분석하였다. 이와 같이 도시묘지 관련 법령의 성격과 층위라는 분석의 기준은 각 장의 목적에 따라 조금씩 응용되지만 연구 전체에 공통적으로 적용되어 일관성을 마련하였다. 2장에서는 우선 위에서 요약한 바와 같은 우리 묘지의 역사적, 제도적 문제점을 자세히 논하였다. 도시시설로서 묘지가 갖는 의미와 더불어 근대화로 인한 묘지의 일반적 변화상을 살펴본 후, 그러한 과정을 거치지 못했던 우리의 경우를 비교하였다. 그리고 그 결과 지역에 따른 묘지의 편중이 매우 심해져 여러 문제를 발생시키고 있는 현재의 우리 상황을 살펴보았다. 마지막으로는 이처럼 도시묘지가 거의 사라진 와중에도 다시금 도시 안의 묘지, 주거지 가까운 곳의 묘지를 조성하기 위해 제안된 여러 주장과 계획, 법령 개정안 등을 조사하였다. 특히 단순한 주장에 그치지 않고 사람들의 공감대를 얻어 관련 법령의 개정에 영향을 끼친 사례들을 국회의 법률검토보고서를 통해 자세히 살펴보았다. 이를 통해 현재의 우리 도시에서도 제도적 뒷받침만 제대로 이루어진다면 도시묘지의 설립이 충분히 가능한 일임을 말하였다. 이후 3장에서는 20세기 이후 우리의 도시묘지와 관련된 법령들 전체의 변천 과정을 조사하였으며. 이들을 크게 4시기로 나누어 어떤 법이 언제 어떤 이유로 만들어졌는지를 정리하였다. 여기에는 조선 후기의 경국대전에서부터 일제강점기 총독부에 의한 묘지규칙, 해방 후의 장사법과 같은 직접적 법령뿐만 아니라 국토계획법, 건축법, 공원녹지법과 같은 묘지에 대한 간접적 법령도 모두 포함된다. 어떤 법령이 관련되어 있는지를 모두 파악한 후 그 핵심 내용을 발췌하고 요약하였으며, 그것이 어떤 층위에서 도시묘지를 규정하는지를 판별하였다. 이에 더해 이러한 법령이 제정 혹은 개정된 이유를 알기 위해 당시의 사회적 배경이나 관련된 주요 사건들에 대해서도 종합적으로 서술하였다. 그 결과 다음과 같은 2가지 변화의 경향을 알게 되었다. 첫 번째로 도시묘지를 정의하는데 관련되는 법령들이 점차 많아지고 복잡해지고 있다는 점이다. 과거에 묘지는 장사법과 같은 직접적 법령에 의해서만 단일하게 규정되었으나, 1968년의 장사법 개정 이후로 직접적 법령과 간접적 법령의 결합에 의해 다방면에서 복합적으로 규정되고 있다. 두 번째로는 지역, 용도, 형태, 대상이라는 도시묘지의 4가지 층위에 있어서도 그 특성이 복합적으로 바뀌었음을 알게 되었다. 우선 지역의 측면에서 묘지는 과거 마을 가까이 있었다가, 교외로 이전된 다음, 다시 도시 안으로 들어올 수 있게 되었다. 용도와 형태의 측면에서도 묘지는 과거 매장만을 위한 단독 용도의 시설로부터, 현재 다양한 장묘방식을 허용하는 복합 용도의 시설로 바뀌어가는 경향을 보인다. 설립 주체와 이용 대상의 측면에서도 묘지는 과거 가족이나 문중이 설립하다가, 근대화를 거치며 공설 시설이 위주가 되었지만, 현재에는 다양한 방식이 허용되고 있다. 4장에서는 3장에서 찾은 도시묘지 관련 법령들의 세부 내용과 상호관계를 분석하여 현재 법제도적으로 설립이 가능한 모든 도시묘지 유형을 분류하였다. 이를 위해 먼저 3장에서 찾은 법령들을 현행법을 기준으로 하여 34가지의 핵심 규정들로 정리하였다. 그리고 지역(도심, 도심녹지, 경계녹지), 용도(단독, 복합), 형태(분묘, 봉안시설, 자연장지), 대상(공공, 민간)이라는 4가지 층위의 조합(3*2*3*2)이 만들어 내는 36가지 경우의 수 각각에 대해 위의 핵심 규정들의 대응 여부를 조사하였다. 이후 핵심 규정을 통해 확보된 도시묘지의 설립 가능성들을 그 유사성에 따라 분류하여 최종적으로 국립묘지, 일반 장사시설, 묘지공원, 도시 수목장림, 개인가족 자연장지, 종교시설 봉안당의 6가지 유형으로 정립하였다. 이 유형들은 도시묘지로서 서로 다른 특성을 갖는데, 먼저 국립묘지는 국가공동체를 위해 설립되는 만큼 장사법의 적용으로부터 제외되는 예외적 묘지이다. 그러나 동시에 다른 모든 묘지들이 도시로부터 사라지는 와중에도 도심에 존재할 수 있다는 점에서 가장 전통적 의미에 가까운 묘지이기도 하다. 반면 일반 장사시설은 근대화 이후 기반시설로서 역할하며 시민들의 묘지 수요를 감당해야 하지만, 현재로선 제도적 설립의 가능성만 남아있는 유형이다. 묘지공원은 본래 대안적 도시묘지로서 공원과의 결합을 통해 도시 안에 설립될 수 있어야 하지만, 교외묘지 형식으로 이용되던 옛 규정이 그대로 남아 있어 현재 도시 상황에서는 적극적 활용이 어렵다. 도시 수목장림은 최근 도입되었으며 여러 장점을 갖지만 개발제한구역과 같은 도시 경계지역에만 설립 가능하다는 한계를 갖는다. 개인가족 자연장지는 주택의 마당과 같은 사적 공간에 부설되기 때문에 도심에도 만들어질 수 있고 설립도 상대적으로 수월하지만, 바로 그 때문에 도시시설로서의 공적 의미가 약하다. 종교시설 봉안당은 설립 가능 지역과 이용 대상 등에 부가적인 제약이 존재하지만, 사설 묘지이면서도 어느 정도 공적 역할이 가능하다는 장점을 갖는다. 이와 같은 법제도적 유형들의 특성을 바탕으로 5장에서는 이들이 현실의 도시에 적용되면서 어떤 문제에 부딪히고 변용되었는지를 사례를 중심으로 살펴보았다. 상기 6가지 유형 중, 비교적 도심에 가까운 곳에 설립될 수 있고, 타 시설과 복합되어 그 의미가 확장될 수 있으며, 최소한이나마 도시적이고 공적 역할을 수행할 수 있는 묘지공원과 종교시설 봉안당을 대상으로 하였다. 대상 유형의 최초 도입 단계에서부터 주요 갈등 사례들을 중심으로 제도의 취지와 실제의 적용에 어떤 차이가 있는지를 보았다. 그 결과 2가지 유형 모두 현실적 문제와 부딪히는 지점에 대한 반성을 통해 앞으로의 개선을 위한 논점을 찾았다. 먼저 묘지공원은 현재의 모습과 같이 바뀌게 된 역사적 원인을 이해하는 것, 그리고 그것을 둘러싼 문제 구도의 변화를 이해하는 것이 우선적으로 필요함을 말하였다. 또한 1970년대 국토계획법의 묘지집단화계획 등과의 관련 하에 만들어진 법령의 틀이 그대로 남아 있어, 도시 기반시설임에도 불구하고 그 설립을 뒷받침하는 법제도적 장치가 거의 없다는 점을 지적하였다. 그리고 이에 대한 개선책으로서 공원녹지법을 통해 묘지공원의 분류를 세분화하여 소규모 도심녹지묘지로서의 묘지공원의 가능성을 짧게 검토해보았다. 마지막으로 묘지공원이 단순히 녹지를 제공하는 공원에 그치는 것이 아니라, 역사, 문화, 종교와 같은 복합적인 이야기를 적극적으로 조직함으로써 도시 안에서 지속 가능성을 찾을 수 있음을 주장하였다. 종교시설 봉안당은 그동안 별 주목을 받지 못했다는 점, 그리고 묘지에 적대적인 우리 도시환경 안에서도 지금까지 여러 곳이 설립되었다는 점에서 그 현실적 가능성에 주목할 필요가 있음을 말하였다. 그리고 그동안의 갈등 과정에서 덧붙게 된 제약들 즉, 설립과 이용 대상을 제한하는 부가적 규정들에 대한 재논의가 필요함을 말하였다. 특히 종교시설 봉안당은 종교단체에 한해 도심에 묘지를 설립할 수 있게 해 주는 만큼, 그에 대한 반대급부로서 어느 정도의 공공성을 요구할 필요도 있음을 주장하였다. 마지막으로 봉안당이 종교시설 안에 단순히 설치되어 있는 것이 아니라 다른 프로그램 및 도시와 적극적으로 소통할 때 그 의미의 확장이 일어날 수 있기에, 이를 위한 최소한의 형태적 가이드라인도 고려할 필요가 있음을 이야기하였다.

Cemeteries, as one of the oldest urban institutions, have existed around cities since ancient times. After the beginning of the settled life, people have gathered in one place to form a city. In such a dense environment, recurring conflicts occur between people, and an urban institution is established from an agreement to resolve such conflicts. As one of the oldest urban institutions, the cemetery is also established from an agreement between two opposing attitudes toward the dead. First, the cemetery is a place where the dead are still treated as human beings. People convey the memory of the community through remembrance of the deceased and reflect on the meaning of life and death. On the other hand, the cemetery also played a functional role of disposing of the body near the dwelling. Where an agreement was reached between these two different roles, the urban location and status of the cemeteries were determined. In the traditional society before modernization, of these two roles, meaning was always more important than functionality. In accordance with the tradition, custom and religion, each society has established its own cemetery in important places of the community. However, with the onset of modernization and industrialization, this conflicting matrix has changed. Due to the invention of new technology and socio-cultural changes, the functionality of the cemetery began to be considered more important than its meaning. Those who still valued the meaning of the cemetery were opposed to those who valued the function of the cemetery. Through a modern decree for cemetery reform, many cemeteries near the residence were relocated to large, inexpensive lands far away in the suburbs. As a result of such conflicts, new urban cemetery types such as cemetery parks have been created within the city. Although there are slight differences, all cities that underwent modernization have experienced similar conflicts. Now, cemeteries are no longer created spontaneously near dwellings, but are guaranteed a minimum place in the city through institutional agreements between people who are in conflict with each other. On the other hand, we have no experience in properly resolving the conflicts surrounding urban cemeteries during modernization. In the coercive modernization that began during the Japanese colonial period, the rulling class only suppressed conflicts related to urban cemeteries and hastened to move them to the suburbs. As a result, most of the urban cemeteries disappeared in the 1970s, and the regional imbalances of cemeteries afterward deepened, causing various social problems. The current appearance of our city, where all institutions related to death have disappeared, is the result of this process, and most people are accustomed to it. Even though we unilaterally pushed the cemetery out of the city, we did not give up the meaning of the cemetery as an urban institution. People's demands for a nearby cemetery continued to emerge through various means and an agreement was gradually formed. Although less prominent than the cemetery hatred, people's demands for a nearby cemetery were enacted one by one, creating the possibility of new types of urban cemeteries. In particular, the characteristics of an urban cemetery were complexly defined by using laws other than the Act on Funeral Services, which defined cemeteries so far. The new types of urban cemeteries introduced in this way show different possibilities and limitations depending on the nature of the laws that define them. While there are cases of failure, such as district ossuaries in Seoul, there are cases that show the possibility of success, such as the ossuaries in religious facilities. This demonstrates that our urban cemetery may or may not be recreated in the city, depending on the regulations of the laws supporting its establishment. Then, we need to think about legal and institutional measures for the long-term settlement of urban cemeteries. Through a study on the legal system of urban cemeteries, we will be able to find ways to overcome their limitations and to maximize their potential. For this purpose, this study analyzes the history, system, and practical problems of laws related to urban cemeteries. First, the characteristics of all laws that influenced the establishment of urban cemeteries from the 20th century to the present, are reviewed. Second, the types of urban cemeteries they created, are classified. Third, how these types were transformed in the actual urban environment, is investigated. And for this, an analysis method that reflects the nature of the related laws and the layers of their regulations is presented. The related laws are divided into direct laws, such as the Act on Funeral Services, and other indirect laws. The regulations of each of these laws are also divided into four layers: district, use, form and subject. This analysis criterion is applied to the entire study to ensure consistency. First, in Chapter 2, the historical and institutional problems of our cemetery as summarized above are discussed in detail. After discussing the meaning of the cemetery as an urban institution, the general transformation of the cemetery due to modernization is examined through the cemetery reform process in Paris, France. After that, our problem of moving all cemeteries to the suburbs in the process of coercive modernization is presented. The regional concentration of cemeteries is shown through statistical data. Lastly, several attempts to reintroduce the cemetery into the city are investigated. Even after urban cemeteries almost disappeared, the demand for cemeteries close to residential areas continued to emerge, and some of them were enacted with comprehensive consensus. The pros and cons of urban cemeteries were investigated through the law review report of the National Assembly. In Chapter 3, the process of transition of laws related to urban cemeteries since the 20th century was investigated and summarized. The object of investigation included direct laws such as the Joseon dynasty's Gyeonggukdaejeon, the Regulation of Cemetery during the Japanese colonial period, and the Act on Funeral Services after liberation, as well as indirect laws such as the National Land Planning and Utilization Act, the Building Act, and the Act on Urban Parks and Green Area. Then, regulations related to urban cemeteries are extracted, summarized and determined from these laws. In addition, the social background that influenced the enactment or revision of these laws, is comprehensively described. As a result, the following two directions of change are found. First, urban cemeteries are originally defined only by the direct law governing them. However, after the revision of the Act on Funeral Services in 1968, they are defined by a combination of direct and indirect laws. These urban cemeteries are also complex in terms of district, use, form and subject. In terms of district, the cemeteries show the sequential process of being in the city, moving away to the suburbs, and then coming back inside. In terms of use and form, the cemeteries have been changed from a single facility only for burials to a complex facility that allows various cremation methods. The subject of the cemeteries also changed from the private to the public in the process of modernization, but now the establishment of cemeteries for various subjects is permitted. In Chapter 4, the contents of the laws related to urban cemeteries are analyzed, and all types of urban cemeteries that can be established in our current urban environment are classified. To this end, the laws in Chapter 3 are reorganized into 34 core regulations based on the current laws, Then it was examined whether these core regulations correspond to the number of cases in which urban cemetery can be established. Then, these cases are classified according to their similarities and are defined as six types: national cemeteries, general funeral facilities, cemetery parks, urban woodland burial sites, private and family natural burial sites, and ossuaries in religious facilities. All of these types have their own characteristics. First, as national cemeteries are established for communities on a national level, they are excluded from the application of the Act on Funeral Services and still exist in the city center as the most traditional cemetery. General funeral facilities should be established as urban infrastructures to meet the needs of citizens for cemeteries, but for now, there is only the legal possibility of them. Cemetery parks should serve as urban facilities in the form of cemeteries combined with parks. Since the original regulations established in the 1970s remain as they are, however, it is difficult to use cemetery parks in our current urban environment. Urban woodland burial sites are recently introduced facilities and have many advantages. However, there is a big limitation in that they can be located only in urban boundary areas such as Restricted Development Zones. Private and family natural burial sites are easy to establish because they are laid in private spaces such as the courtyard of a house. As a result, there is a limit to conveying public meaning as an urban cemetery. Although the ossuaries in religious facilities are created by religious organizations, they have the advantage of being able to play a public role to some extent through religion. Many facilities have also been built in our city already, showing their limitations and possibilities. In Chapter 5, the types of urban cemeteries are analyzed through case studies to see what problems they encountered as they are applied to a real urban environment. Among the above six types, cemetery parks and ossuaries in religious facilities are selected. These can be established relatively close to the city center, can be combined with other facilities to expand their meaning, and are types that can at least play a public role. After examining the difference between the purpose of the law and its actual application through major cases, the causes of transformation are analyzed. Based on this, issues for long-term urban settlement of these types are derived. First, for cemetery parks, it is important to understand the historical cause of the transition to the present form and the paradigm shift surrounding it. The core regulations of cemetery parks are derived from the Cemetery Collectivizing Plan in the 1970s. As a result, there are many aspects that are inappropriate for our current urban environment, such as the establishment of small facilities is completely impossible. For improvement, the possibility of small-scale neighborhood cemetery parks is suggested by subdividing cemetery park through the revision of the Act on Urban Parks and Green Areas. Lastly, long-term sustainability can also be achieved when a cemetery parks is not just a green space, but can organize complex stories such as history, culture and religion. Second, regarding the ossuaries in religious facilities, it is necessary to pay attention to the adaptability that several facilities have already been established in our current urban environment, which is hostile to the cemetery. It is also necessary to re-discuss the regulations restricting the area where the ossuaries can be established and the object of its use. In particular, since the ossuaries in religious facilities are only permitted for religious organizations in the city center, it is necessary to demand some degree of publicity as a benefit in return. At last, the ossuaries should not only be installed in religious facilities, but also actively communicate with other urban environments and programs. For this, minimum formal guidelines for the entrance or memorial spaces of the ossuaries could be suggested. As people's interest in nearby cemeteries has grown over the past 20 years, it seems that urban cemeteries will receive more attention in the future. In order to respond to these demands, above all, it is necessary to revive the essence of cemeteries as urban institutions and to prepare legal grounds to support them. And that will be possible by carefully examining the possibilities and limitations of our cemetery system. It is hoped that this study can serve as a basis for this purpose.