국제레짐이론으로 분석한 국제적 조세회피 문제

Abstract

Globally, each country's international tax law shares many similarities with others. This is because international tax law reflects the reality of international politics. Thus far, there has been an emphasis on cooperation to solve individual problems or issues in this field of law. However, in existing tax law academia, studies have focused on the results of cooperation, rather than its process, with the latter being mainly dealt with in the field of international politics. This dissertation is written, to an extent, from an international political perspective. In the degree to which each country's policies affect each other, in other words in the area of issues with great interdependence, each country seeks to realize common benefits through cooperation with other countries. What is formed through that process is an international regime, a set of principles, norms, rules, and policy-making procedures in which the expectations of each country converge. The area of international taxation is one such area with high interdependence. This is because taxes in each country affect investment and capital movements around the world. The high level of interdependence means that countries need to cooperate with each other. Therefore, it has become natural for countries to gather within international organizations to discuss issues related to international taxation and seek ways to cooperate. In order to promote and maintain cooperation, an international regime is also needed in this field, and the international tax regime can be said to fulfill that function. International regime theory explains the formation, maintenance, and extinction of international regimes. The core major approaches are as follows: Firstly, the structural approach focuses on the concept of hegemony to explain the formation of the international regime. It is formed when there is a consensus among countries on both the common interests promoted through such a regime and on its core ideology, and there is a hegemonic nation that desires and has the ability to promote its formation. The international regime is maintained for as long as the hegemon retains its dominant position, but if the latter declines, so the former will. Secondly, the game-theoretic approach basically assumes a situation in which two countries can choose between strategies of cooperation or betrayal. It is broadly divided into four types of games: collaboration, coordination, assurance, and persuasion and seeks ways to form an international regime by enabling cooperation in each situation. Thirdly, the functional approach finds a way to solve the failure of the political market, a situation in which countries cannot cooperate even though they could realize common benefits through cooperation. For each country to cooperate, it must also be confident that others will do likewise, and the transaction cost of cooperation must be reduced, a job that is fulfilled by the international regime. Fourthly, the cognitive approach emphasizes the importance of knowledge, information, and learning, and the role of the epistemic community. When learning through new knowledge and information, policymakers recognize the need to make new policy decisions. At this time, the epistemic community, a group of experts in a given issue, plays a key role in developing and disseminating policies. A new international regime is formed as a result of that process. All four approaches have limitations as well as theoretical usefulness, so they need to be used collectively. This is equally true when applying them to the area of international tax. Although countries often try a unilateral approach to solving the problem of tax avoidance, they generally discuss it in international organizations and prepare joint countermeasures. However, cooperation has not always been successful; see for example the failure of the Harmful Tax Competition project carried out by the Organization for Economic Cooperation and Development (hereafter OECD) in the late 1990s. Nevertheless, a U.S.-led tax information exchange system was successfully established in the early and mid-2000s. The factors that determine failure and success are as follows: Firstly, for both tax competition and information exchange issues, countries tried to solve the problem through multilateral cooperation. However, an international tax regime could not be formed for the area of tax competition because there was no support from the hegemonic United States and there was no consensus among countries on core ideologies. However, an international tax regime could be formed in the area of information exchange thanks to the United States strongly pushing for such a system. Secondly, in the game of both tax competition and information exchange, capital exporting countries must persuade capital importing countries to change their strategies. Only then can the two groups cooperate to solve the problem of tax competition and information exchange. In each game, the existence of tax havens and countries with banking secrecy act hinders cooperation. However, when the United States intervened in each game, the results changed. In the tax competition game, the United States withdrew its support for the OECD Harmful Tax Competition project. Next, in the tax information exchange game, the U.S. Foreign Account Tax Compliance Act (FATCA) has solved the problem of impediments to the exchange of information between countries by denying foreign financial institutions access to U.S. capital markets unless data pertaining to U.S. citizens' or U.S.-owned foreign entities financial accounts is provided. Thirdly, to effectively regulate the problem of tax avoidance, as many countries as possible should participate. It is necessary to have a system that can give confidence that other countries will also cooperate. A multilateral convention would be the best way to ensure this. The biggest difference between the two problems of tax competition and information exchange was the existence of a multilateral convention, that is, the Multilateral Competent Authority Agreement on Automatic Exchange of Financial Account Information. In the area of tax competition, blacklisting and individual countrys monitoring and sanctions were the chosen tools, but none of them was effective. If a multilateral convention cannot be concluded due to the nature of the issue or difficulties in negotiations, other effective means should be prepared. Fourthly, if the problem in any given area is to be resolved through multilateral approaches, the existence of international organizations serving as an epistemic community is important. This is because such organizations can help countries recognize the status of the problem and provide a forum to discuss it, and to present effective solutions to solve it. The OECD has not played a role in the issue of tax competition, but it has in the issue of tax information exchange, albeit in a limited way. The process of forming an international tax regime related to the Base Erosion and Profit Shifting (hereafter BEPS) project, which has been underway since the late 2010s and is still ongoing, is expected to be as follows: Firstly, the United States still maintains its position as a hegemon and has the greatest interest in the issue of multinational corporations tax avoidance, so it will exert its influence in any way. Simply refusing to participate will not prevent other countries from taking away U.S. tax sources, so it will actively participate in the discussion process. However, unless it prepares a template or model answer, as in the case of tax information exchange, it is highly likely that the United States will wait and watch the international discussion, and then request revisions in favor of its interests when the discussion has progresses to some extent. On the other hand, if public interest in the BEPS issue diminishes over time, multinationals' influence on government decision-making will grow again, and the United States will induce discussions within and outside the OECD if necessary, which could end aligned with the interests of multinationals. Accordingly, it should be kept in mind that the direction of the solution or the model answer presented by the United States may not always be the best answer for all countries. Secondly, countries that are passive regarding BEPS must change their strategies. To do so, it is necessary to distribute fairly the benefits that can be obtained from solving the BEPS problem, and to enforce and monitor cooperation even in situations where there is an incentive to betray. Even if the BEPS issue is solved perfectly through cooperation with every country, there may be subsequent competition to secure tax revenues from each other, which could lead to a resurgence in the problem of double taxation when the problem of fair distribution of benefits remains unsolved. Thirdly, the BEPS issue can be solved only if and when every country cooperates. Only the confidence that other countries are also cooperating can prompt each country to cooperate. If there is a great anxiety that the other countries may one day renege, there will be less incentive to cooperate. A multilateral convention may be the most effective means of eliminating uncertainty, but the negotiating costs may be too high. It is understandable in this respect that most of the action plans for the BEPS project presuppose a unilateral approach. Meanwhile, peer review or blacklisting can be a useful means to encourage each country to cooperate only when as many countries as possible participate in the process, and when transparent and fair procedures are guaranteed. Fourthly, the OECD will also play a role as an epistemic community in the BEPS issue. This is not because that the OECD is sufficiently qualified, but because there is no realistic alternative. Of course, its role will inevitably be limited in the current trend led by the hegemonic United States. However, in order to continuously exert its limited influence on the world, it must be an organization that does not only represent the interests of its Member States, but also contributes to promoting universal benefits that accrue to all countries. It is not enough to simply guarantee the participation of non-members; it is necessary to ensure a democratic process, and to lead the negotiations so that all participants can accept the results as fair. Of course, it is expected to be very difficult to achieve all of these in reality.

각국의 국제조세법 체계는 서로 유사하다. 그 이유는 국제조세법에는 국제정치의 현실이 반영되어 있기 때문이다. 그동안 국제조세 영역에서는 협력을 통한 문제 해결이 강조되어 왔다. 그런데 기존 세법학계에서는 상대적으로 협력의 과정보다는 협력의 결과를 중심으로 한 연구가 활발했다. 협력의 과정은 주로 국제정치학에서 다루어졌다. 이 글은 다소 국제정치적인 측면에서 국제조세법 규범의 형성 과정을 살펴보고자 한다. 각국의 정책이 영향을 주고받는 정도, 즉 상호의존성이 큰 쟁점 영역에서 각국은 협력해서 공동의 편익을 실현하고자 한다. 그 과정에서 각국의 기대가 하나로 수렴된 원칙, 규범, 규칙 및 정책 결정절차의 총체인 국제레짐이 형성된다. 국제조세 영역 역시 상호의존성이 높은 영역이다. 각국의 세금이 전 세계의 투자 및 자본 이동에 영향을 주기 때문이다. 상호의존성이 높다는 것은 그만큼 국가들이 서로 협력할 필요성이 크다는 것을 의미한다. 어떻게 보면, 각국이 국제기구에 모여 국제조세 문제를 논의하고, 협력할 방안을 모색한 것은 자연스러운 모습이었다고 할 것이다. 협력을 촉진하고 유지하기 위해서는 국제조세 영역에서도 국제레짐이 필요하고, 바로 국제조세레짐이 그것이라 할 수 있다. 국제레짐이론은 국제레짐의 형성, 유지, 소멸 과정을 설명하기 위한 이론을 말한다. 네 가지 국제레짐이론의 핵심적인 내용은 다음과 같다. 첫째, 구조적 접근방법은 패권국을 중심으로 국제레짐의 변천 과정을 설명한다. 국제레짐을 통해 얻는 공동의 이익과 국제레짐의 핵심 이데올로기에 대한 각국의 공감대가 존재하고, 국제레짐 형성을 희망하고 형성할 능력을 갖춘 패권국이 있으면, 국제레짐이 형성된다. 패권국이 패권적 지위에 있는 이상 국제레짐도 유지되지만, 패권국이 쇠퇴하면, 국제레짐도 소멸한다. 둘째, 게임 이론적 접근방법은 기본적으로 두 개의 국가가 협력과 배신이라는 두 개의 전략 중 하나를 선택할 수 있는 게임 상황을 가정한다. 크게 제휴게임, 조정게임, 보장게임, 설득게임 이렇게 네 가지 유형의 게임으로 구분하고, 각각의 상황에서 협력을 가능케 해서 국제레짐을 형성할 방안을 모색한다. 셋째, 기능적 접근방법은 각국이 협력해서 공동의 편익을 실현할 수 있음에도 협력하지 못하는 상황, 즉 정치 시장의 실패를 해결할 방법을 국제레짐에서 찾는다. 각국이 협력하기 위해서는 상대국도 협력하리라는 확신을 가질 수 있어야 하고, 협력에 드는 거래비용이 줄어들어야 하는데, 바로 국제레짐이 이러한 기능을 한다. 넷째, 인식론적 접근방법은 지식, 정보 및 학습의 중요성과 인식 공동체의 역할을 강조한다. 새로운 지식과 정보를 통해 학습을 하면, 정책결정권자는 새로운 정책 결정을 해야 할 필요성을 인식한다. 이때 해당 분야의 전문가 집단인 인식 공동체는 정책을 개발하고 전파하는 등의 역할을 한다. 그 결과 새로운 국제레짐이 형성된다. 위 접근방법들이 모두 이론적 유용성과 함께 한계도 가지므로, 종합적인 활용이 필요하다. 이는 국제조세 영역에 적용함에 있어서도 동일하다. 각국은 국제적 조세회피 문제를 해결하는 과정에서 단일국가 차원의 대응을 전혀 하지 않은 것은 아니지만, 일반적으로는 국제기구에 모여 해당 문제를 논의하고 공동의 대응 방안을 마련했다. 그런데 언제나 협력에 성공한 것은 아니었다. 예를 들어, 1990년대 후반 경제협력개발기구(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)의 유해 조세 경쟁 프로젝트는 실패했지만, 2000년대 초중반 미국이 주도했던 조세정보 교환 체계는 성공적으로 구축되었다. 그 실패 요인과 성공 요인은 다음과 같다. 첫째, 조세 경쟁과 조세정보 교환 모두 다자적 차원의 협력을 통해 문제를 해결하려 했다. 그런데 조세 경쟁과 관련된 쟁점 영역에서는 패권국인 미국의 지지도 없었고, 핵심 이데올로기에 대한 각국의 공감대도 없었기에 국제조세레짐을 형성할 수 없었다. 하지만 조세정보 교환과 관련된 쟁점 영역에서는 미국의 강력한 추진이 있었고, 다른 국가들도 미국을 따랐기에 국제조세레짐을 형성할 수 있었다. 둘째, 조세 경쟁과 조세정보 교환의 게임 모두 자본수출국은 자본수입국을 설득해서 전략을 변경하도록 해야 한다. 그래야 양국이 협력해서 조세 경쟁 문제를 해결하고, 양국 사이에 조세정보 교환이 이루어질 수 있다. 이때 조세피난처와 은행 비밀주의 국가는 양국의 협력을 방해하는 존재였다. 그런데 각각의 게임에서 미국의 개입으로 게임의 결과가 달라졌다. 먼저, 미국은 OECD의 유해 조세 경쟁 프로젝트에 대한 지지를 철회했다. 조세피난처가 계속 존재하는 이상, 자본수출국과 자본수입국 사이의 협력이 이루어지기 어려웠다. 다음으로, 미국은 해외금융계좌납세협력법((Foreign Account Tax Compliance Act, FATCA) 등을 통해 은행 비밀주의 국가로 하여금 정보를 제공하도록 했다. 이로써 국가 간 조세정보 교환을 방해하던 문제가 해결되었다. 셋째, 효과적으로 조세회피 문제를 규제하기 위해서는 가능한 많은 국가가 참여해야 한다. 그러려면 다른 국가도 협력하리라는 확신을 줄 수 있는 제도가 필요하다. 아무래도 다자협약이 이러한 확신을 주는 최선의 방안일 것이다. 조세 경쟁 논의에서는 다자협약이 없었으나, 조세정보 교환 논의에서는 다자간 조세정보 자동교환 협정(Multilateral Competent Authority Agreement on Automatic Exchange of Financial Account Information)이 있었다. 이는 결과적으로 큰 차이를 가져왔다. 만약 쟁점 영역의 특성 또는 협상의 어려움 등으로 인해 다자협약을 체결하지 못할 경우, 상대국도 협력하리라는 확신을 줄 수 있는 효과적인 수단을 마련해야 할 것이다. 그런데 조세 경쟁 논의에서 선택되었던 블랙리스트나 개별 국가들의 감시와 제재에 의존하는 방안은 모두 효과적이지 않았다. 넷째, 쟁점 영역에서 다자간 차원의 해결 방안을 통해 문제를 해결하고자 한다면, 인식 공동체 역할을 하는 국제기구의 존재가 더욱 중요하다. 많은 참여국들이 문제 상황을 인식하고 그에 대해 논의할 수 있는 자리를 마련하고, 해당 쟁점을 해결할 수 있는 효과적인 해결책을 제시할 수 있는 국제기구가 필요하기 때문이다. OECD는 조세 경쟁의 문제에서는 인식 공동체 역할을 하지 못했다. 하지만 조세정보 교환의 문제에서는 미국이 주도하는 흐름에 편승해서 제한적으로나마 그 역할을 했다. 한편 2010년대 후반부터 현재까지 추진 중인 벱스(Base Erosion and Profit Shifting, BEPS) 프로젝트와 관련된 국제조세레짐의 형성 과정은 다음과 같을 것으로 예상된다. 첫째, 미국은 여전히 패권국으로서 지위를 유지하고 있고, 다국적 기업의 조세회피 문제와 관련하여 가장 큰 이해관계를 가지고 있어서, 어떻게 해서든 영향력을 행사할 것이다. 단순히 참여를 거부만 해서는 미국의 세원을 빼앗아가는 것을 막을 수 없기에 적극적으로 논의 과정에 참여할 것이다. 하지만 조세정보 교환 때처럼 어떠한 모범답안을 마련해 둔 것이 아니라면, 구체적인 합의를 끌어내려 하기보다는 논의를 관망하다가 어느 정도 논의가 정리되어 갈 때쯤 자국에 유리한 타협안을 제시할 가능성이 높다. 한편 시간이 지나면서 또는 예상치 못한 새로운 사건의 발생으로 벱스 문제에 대한 대중적 관심이 줄어들면, 다국적 기업들이 정부의 의사결정에 미치는 영향력이 다시 커질 것이다. 미국은 필요하다면 OECD 안팎에서 원하는 방향으로 논의를 유도할 것이어서 결국 그 논의는 미국 다국적 기업들의 이익에 부합하는 방향으로 끝이 날 수 있다. 이에 따라 미국이 제시하는 해결 방향 내지 모범답안이 항상 모든 국가에 대해서 정답은 아닐 수 있음을 염두에 둬야 할 것이다. 둘째, 벱스 대응과 관련된 게임에서 모두가 협력해서 벱스 문제를 해결하려면, 벱스 대응에 소극적인 국가들이 전략을 변경하도록 해야 한다. 그러기 위해서는 벱스 문제 해결을 통해 얻을 수 있는 편익을 공평하게 배분할 수 있어야 하고, 배신의 유인이 있는 상황에서도 계속 협력을 강제하고, 감시할 수 있어야 한다. 모두의 협력을 통해 벱스 문제를 완벽하게 해결한다고 하더라도, 그 이후에는 서로 세수 확보를 위한 경쟁이 벌어질 수 있어서, 이중과세 문제가 다시 불거질 수 있다. 이 문제를 해결하지 못하면, 지금까지의 논의는 다시 원점으로 돌아갈 것이다. 셋째, 벱스 문제는 모두가 협력해야 해결할 수 있다. 다른 국가도 협력해서 벱스에 대응하고 있다는 확신이 있어야 계속 협력할 것이다. 언젠가 상대국이 배신할지 모른다는 불안감이 크면, 더는 협력하지 않을 것이다. 다자협약이 이러한 불확실성을 제거하기에 가장 효과적인 수단이겠으나, 그에 필요한 노력이나 비용 등을 고려하면, 벱스 프로젝트의 모든 행동계획을 아우르는 다자협약이 등장하기는 어려울 수 있다. 한편 그 활용이 예상되는 동료평가나 블랙리스트는 그 평가나 작성 과정에 가능한 많은 국가를 참여시키고 투명하고 공정한 절차를 보장해야 모두를 협력하도록 하는 데에 유용한 수단이 될 수 있을 것이다. 넷째. OECD는 벱스 문제에서도 인식 공동체 역할을 할 것이다. 이는 OECD가 충분한 자격을 갖추었기 때문에 당연히 할 수 있는 것이 아니라 현실적으로 대안이 없기 때문이다. 물론 패권국인 미국이 주도하는 흐름에서는 그 역할이 제한적일 수밖에 없을 것이다. 그런데 제한적인 영향력이나마 전 세계를 대상으로 해서 지속적으로 행사하려면, 회원국들의 이익만 대변하는 기구가 아니라 전 세계의 편익을 증진하는 데에 기여하는 기구가 되어야 한다. 단순히 비회원국들의 참여를 보장하는 것만으로는 부족하고, 민주적인 절차를 보장하고, 모든 참여자가 그 결과를 공정하다고 받아들일 수 있도록 협상을 잘 이끌어야 할 것이다. 물론 현실에서 이러한 것들을 모두 갖추는 것은 매우 어려울 것으로 예상된다.