약속과 배반의 도시

Abstract

본 연구는 2000년대 이래 중국 국가의 주요한 발전전략이 되어온 토지개발이 중국 농민들에게 야기하는 복잡한 결과를 이해하는 것을 목적으로 한다. 중국 톈진시 교외의 실험적인 신도시 개발 사례에 대한 현장연구를 바탕으로 중국 농민들이 경험하는 다중의 배제 방식과 그 모순적인 효과에 주목한다. 특히 마을 토지가 수용된 이후에 개발된 신도시에 재정착한 농민들과 이들의 재정착주택을 중심으로 재정착 이후에 농민들의 일상적인 삶과 변화하고 있는 국가-농민의 관계성을 분석한다. 이 분석을 바탕으로 본 연구는 재정착주택의 물질성이 중국 농민들에게 새로운 배제 형태가 되고 있으며, 재정착주택은 삶의 질을 둘러싸고 국가와 농민이 관계성을 재구성해나가는 새로운 정치의 장이 되고 있다고 주장한다. 2000년대 이래 전 세계적으로 확대된 토지수탈에서 중국의 사례는 중국이 대규모 농촌 인구를 보유한 국가라는 점과 농촌 토지를 농민 집체가 소유한다는 점, 농촌 토지의 수용과 개발, 보상에서 지방정부가 주도적인 역할을 담당한다는 점에서 주목을 받아왔다. 중국에서 토지개발이 확대된 배경에는 기존에 노동집약적 수출주도 성장에서 도시화와 토지중심 발전으로의 전환이라는 지방정부의 발전전략 변화가 포함되어 있다. 중국의 특징적인 인프라 건설 붐과 실험적인 도시개발 또한 토지개발과 맞물려왔다. 농민들의 공유자원인 농촌 집체 토지를 수용하여 토지개발이 이루어지면서 수많은 농민들이 토지를 상실해왔다. 토지개발이 확대되는 한편, 농촌 인구에 대한 보호정책이 강화되는 가운데 등장한 보상 원칙의 변화는 중국 농민들의 토지수용에 대한 대응과 결과를 다양하고 복잡하게 만들어왔다. 농민들에게는 지방정부가 계획하고 건설한 재정착주택과 사회보험이 제공되고 있다. 특히 대도시 근교와 발달한 지역에서는 재산권이 부여된 재정착주택을 자산화하는 현상 또한 등장하였다. 이는 2000년대 이래 도시 주택시장의 부상을 배경으로 하는 최근 토지개발 물결의 특징으로도 간주된다. 하지만 농민들에게 재정착주택은 단순히 자산이 아니라 삶의 토대로 기능한다. 국가의 재정착주택 공급에는 농민들의 주거조건 개선과 생활수준 향상이라는 목적도 제시되어왔다. 무엇보다 복지혜택은 물론 인프라 개선을 위한 자원을 거의 스스로 마련해왔던 중국의 농민들에게 토지수용은 그간 배제되어왔던 국가 돌봄의 새로운 주체가 된다는 것을 의미한다. 토지수용에 따른 중국 농민들의 토지로부터의 배제는 흔히 저항이 전제된 강탈 개념으로 묘사되어왔지만 본 연구의 농촌 주민들은 이 배제를 생활수준 향상과 상향이동에 대한 약속으로 경험하였다. 농촌 산업화의 쇠퇴 이후에 마을 공장의 낮은 임금에 의존하여 생활해온 이 농민들에게 도시 인프라와 연결되는 거점으로서 재정착주택은 더 나은 삶에 대한 약속을 구현하는 물질적 토대로 간주되었다. 재정착 이후에 새로이 건설된 재정착주택에서 경험하는 단절, 부재, 황폐함, 누수, 고장 등 다양한 형태의 물질적 배제는 진보와 향상의 약속을 배반하는 것이었다. 더욱이 이 새로운 배제는 획득한 도시민 신분에도 불구하고 도시에서의 소속에 의문을 제기하고 국가와 협상을 이어나가는 계기가 되었다. 이 농민들은 지방정부로부터 토지수용에 대한 보상으로 신도시로의 재정착과 재정착주택 두 채의 재산권을 획득하였다. 재정착한 이후에는 재정착주택의 개보수와 아파트 관리비 보조도 제공 받았다. 특히 재정착주택은 국가가 건설하여 제공하였다는 점에서 이러한 서비스는 재정착 이후에 농민들이 경험하는 중요한 국가 돌봄의 형태가 되고 있었다. 하지만 이 농민들에게 국가로부터 점증적으로 획득한 혜택은 토지상실농민들에게 법적으로 당연하게 주어지는 권리가 아니라 거저 주거나 알아서 주지 않는 국가에 대한 지속적인 주장과 협상의 결과물이었다. 농촌 마을의 집체 공간에서 역사적으로 국가에 의존하지 않는 자력갱생에 가치를 두어왔던 농촌 주민들에게 토지수용과 재정착은 국가와의 관계를 협상과 교환으로 인식하게 된 중요한 계기였다. 여기에는 협상 중심으로 변화해온 토지수용과 보상 절차, 도시 거버넌스도 영향을 미쳐왔다. 재정착주택의 황폐한 물질성은 재정착 이후에 이 농민들이 배제와 배반을 경험하게 된 주요한 요인이었지만 역설적으로 보다 손쉽게 임대소득을 벌어들일 수 있는 기회를 제공하였다. 재정착민들은 보상으로 제공 받은 두 채의 재정착주택 중에 여분의 주택을 활용하여 임대활동에 참여해왔다. 주요한 세입자는 신도시의 건설현장에서 일하는 건설노동자였다. 건설과 부동산 개발이 주요한 산업영역 중 하나인 해당 신도시에서 건설노동자는 대표적인 농민공 집단이었다. 단기체류와 순환이주를 반복하며 도시 지역에서 노동력 사용을 극대화하고자 하는 건설노동자들에게 내장공사가 안 되어 관리가 필요 없는 재정착주택은 오히려 생활의 편의를 가져다주었다. 대규모의 건설노동자 집단은 재정착민들의 비공식적인 상업 활동도 뒷받침하고 있었다. 농민공 밀집주거지로 변모한 재정착주택 단지는 도시 거버넌스와 도시 공간을 표준화하려는 국가의 규제 활동을 배경으로 재정착민들의 물질적, 공간적, 사회적 배제를 강화하는 결과를 초래하였다. 재정착주택은 농민들에게 중요한 자산으로도 기능하고 있었다. 임대활동으로 벌어들인 월세 수익을 통해 도시생활로 증가한 기본적인 지출을 해결할 수 있었다. 녹색발전을 목표로 업그레이드된 노동시장으로 구성된 신도시에서 이 농민들은 불안정한 하위노동시장에 참여하며 노동력으로서는 핵심적인 발전영역에서 배제되고 있었다. 하지만 주택 자산을 토대로 부동산 투자를 통해 도시발전 과정에 참여하고 있었다. 또한 보유한 주택 자산은 생계를 위한 최후의 보루로서 미래의 불확실성에 대응하여 삶의 안정감을 유지할 수 있게 하는 기제였다. 이 농민들에게는 재정착 경험 자체가 투자하는 시민주체로 거듭나는 계기였다. 결국 이 농민들은 토지중심 발전으로부터 배제되기보다 적극적으로 참여해왔다고 할 수 있다. 오히려 더 나은 주거환경을 통한 삶의 질 향상이라는 인프라 개발의 약속과 그 물질적 구현으로부터는 배제되고 있었던 것이다.

This research aims to examine the complex outcome of rural land development for an experimental new town project in Tianjin in the north of China, focusing on multiple exclusions as experienced by landless peasants. Through this analysis, I highlight the changing ways in which peasants are excluded in China. Since the 2000s, the turn from labor-intensive to land-centered development, quite often combined with infrastructure and real estate projects, has led to the massive expropriation of rural collective land through local governments. This shift has resulted in the exclusion of many peasants from access to their land. The affected peasants, however, do not necessarily experience exclusion from their land as dispossession but often as a promise of a better quality of life under the changing compensation policy to protect the resilience of rural communities, particularly in suburban areas. Once their land is expropriated, the peasants are also promised access to the state care historically unavailable to them under an enduring socialist legacy of the urban-rural dual structure. Resettlement housing offered by the state as compensation embodies this promise. Defining exclusion as the ways in which people are prevented from benefiting from various material things such as land, infrastructure, and buildings, I argue that resettlement housing became a new aspect of exclusion for Chinese peasants. This form of exclusion has important implications for the state-peasant relationship and for urban citizenship. Dengli villagers, who made a living by wage work at village factories before their land loss, are the only peasants who resettled in the developed new town among the affected villages. The villagers welcomed land expropriation in expectation of a better life and were able to live in resettlement housing located in the new town through negotiations with the local government. Through field research, I found that the resettled villagers have experienced multiple modes of exclusion while in the newly built resettlement housing, including disconnections, ruination, absences, leakages, breakdowns. Material exclusion invokes in the villagers the collective feeling of betrayal of the promise to improve their living conditions. It also undermines their temporal expectations of linear development and progress. It further makes the villagers question their own belonging in the city, despite their gained urban citizenship status. Through this process, they imagine the role and responsibility of the state, undertaking negotiations with the state by formal and informal means. Ongoing practices of repair and maintenance, renovation, and a subsidy for management fees emerge as the new modes of state care. The villagers legitimize their claims as contributor rights, based on their land loss for urban development. Through the analysis, I attempt to show how resettlement housing became an important site of contention between peasants and the state. The crude material conditions paradoxically made it easier for the villagers to use their extra housing to earn rental income. The main tenants in their houses are migrant workers who work at construction sites in the new town and prefer the rough living conditions for their own convenience. The massive group of migrant workers living in these houses also contributes to the villagers informal commercial activities. As a result, the resettlement housing complex has been transformed into a crowded, dirty, and unruly migrant enclave. It has enhanced the material, spatial, and social exclusion of the resettled peasants under the states attempt to standardize urban governance and formalize urban spaces. The housing and cash compensation represent important assets for the now landless peasants, who usually take low-end jobs in the new town. With these assets, the villagers can invest in urban real estate. In this sense, resettlement itself for them is a process of becoming investing citizen-subjects. These peasants are not excluded from land-centered development but rather take an active part in it. Moreover, the resettlement housing is not merely an asset but a basis of their lives - the basis of the politics of their quality of life. The multiple exclusion phenomenon experienced by landless peasants around resettlement housing serve to demonstrate the contradictions and complexity of the recent wave of land development in China.