The Rise of New Interest Groups and the Politics of Platform Business: Case Studies of Cryptocurrency Exchanges and Uber in Korea

Abstract

플랫폼 비즈니스의 등장은 규제 프로세스의 기존 시장 구조와 정치적 역학에 상당한 변화를 가져왔다. 해당 업계의 업체들은 온라인 웹사이트나 애플리케이션을 통해 시장에 진출하는데, 이를 통해 전통적인 정부 규제를 우회하거나 법적, 규제적 진입 장벽을 낮춤으로써 소비자들이 생산 활동에 참여할 수 있는 기회를 제공한다. 또한, 플랫폼 비즈니스는 온라인 채널을 통해 서비스를 제공한다는 점과 더불어 특정 법률 또는 규제 영역에 속하지 않기 때문에 신규 서비스 제공업체가 시장에 진입하기 위해 받아야 하는 정부 승인으로부터 비교적 자유롭다. 이러한 플랫폼 비즈니스의 전례 없는 특성은 시장과 소비자의 견고한 구분을 모호하게 할 뿐만 아니라 시장에 대한 정부의 통제력을 약화시킴으로써 기존의 경제적, 정치적 구조에 대한 도전을 제기한다. 플랫폼 비즈니스 기업들이 상당한 사용자 기반을 확보하게 되어 시장 혼란을 야기함에 따라, 기존의 이익 집단과 정부 모두로부터 심각한 수준의 저항이 발생할 수 있다. 오프라인에 기초하여 지원을 제공해 줄 이익집단을 보유하지 않은 플랫폼 사업자들과 달리, 전통적인 시장 참여자들은 기존의 이익집단을 중심으로 정부에 이러한 신규 진입자들을 규제하도록 정치적 압력을 가할 수 있다. 한편, 플랫폼 비즈니스의 시장 진출 초기에 정부는 대체로 해당 서비스와 규제 근거에 대해 충분히 이해하지 못하거나 플랫폼 사업의 시장 확대에 대응할 전담 정부기관을 가지고 있지 않을 수 있다. 또한 정부는 새로운 시장 진입자로서 규제를 준수하지 않는 플랫폼 사업자들에게 부정적인 태도를 취할 가능성이 있다. 결국 기존 이익집단의 규제 요구와 정치적 압박에 직면한 정부가 플랫폼 사업 규제를 위한 초기 규제 방향성을 발표할 가능성이 높다.

이렇게 기득권 이익집단의 압력과 정부의 의지가 초기의 규제 방향성을 형성한다면, 플랫폼 비즈니스가 견고한 이익집단을 보유하지 못한 상황에서 이후 정부의 정책 방향에 어떻게 영향을 미칠 수 있었는지 의문이 제기된다. 플랫폼 비즈니스는 주로 온라인 채널을 통해 운영된다는 점에서 조직적인 이익집단을 구성할 가능성이 낮아 정부 정책의 결정에 유효한 영향을 미치기 어렵다. 그럼에도 불구하고 특정 플랫폼 비즈니스에 대한 정부의 초기 규제 의도가 변경, 연기, 또는 취소되는 사례가 존재한다. 이에 따라 본 연구에서는 왜 일부 플랫폼 비즈니스는 기존 이익집단의 반대가 뒷받침하는 정부의 초기 규제방향에 영향을 미치는 데 성공하는가라는 연구질문을 제시한다. 해당 질문에 답하기 위해, 본 연구는 플랫폼 비즈니스의 맥락에서 발생한 새로운 형태의 이익집단인 보이지 않는 이익집단(IIG : Invisible Interest Group)의 개념을 제안한다. 이러한 이익집단의 등장은 플랫폼 비즈니스에 대한 정부의 규제 과정에 영향을 미칠 수 있도록 지원하는 온라인 기반 대중이 자발적으로 동원되는 새로운 현상이다. IIG는 구성원의 특징 및 정치적 목적과 동원의 형태에서 기존의 대표적인 집단활동인 이익집단, 온라인 사회운동과는 차별화된다. 먼저, 이와 같은 비조직화된 이익집단인 IIG는 1차적 이익집단(primary group)과 파생적 이익집단(derivative group)으로 구성되며, 공식적인 조직이나 회원가입 없이 운영된다. IIG의 목적은 플랫폼 사업자와 소비자를 포함한 다양한 범위의 참여자들이 지원하는 임시 온라인 동원을 조직함으로써 정부가 처음에 발표한 규제 의도를 조정하도록 영향을 미치는 것이다. IIG는 전통적인 이익집단과 온라인 기반의 사회운동과 구별되는데, 이는 기존재하던 두 가지의 서로 다른 집합행동에서 파생된 특징을 보유함과 동시에 IIG만의 독특한 특성을 보여주기 때문이다. 동질적인(homogenous) 목표를 추구하는 개인들을 중심으로 한 조직인 전통적인 이익집단 및 온라인 사회운동과는 달리 IIG는 공통된 목표를 가졌지만 차별화된 관심사를 가진(differentiated) 참여자들을 포괄한다. IIG의 외부 목표(external goals)는 특정 플랫폼 사업자의 사적 이익을 지원하는 것이지만, 해당 그룹의 내적 목표(internal interests)는 주요 그룹별로 상이하게 나타난다. IIG의 1차적 이익집단은 대체로 플랫폼 비즈니스 기업의 직원과 생산자로 구성되며, 이들의 내적 목표는 특정 플랫폼 비즈니스 기업의 이익을 지원함으로써 직접적인 사적 이익을 확보하는 것이다. 그와는 달리 소비자와 일반인으로 구성된 파생적 이익집단이 IIG의 활동에 적극 참여하는 이유는 플랫폼 비즈니스 서비스 이용에 따른 간접적인 공적 이익을 지속적으로 향유하기 위함이다. 한편, 이와 같은 대중의 동원은 이전에는 잠재 집단(latent group)으로 여겨졌던 소비자와 대중 모두의 이익을 대변하기 위해 구성되는데, 이는 이익집단이 아닌 공익집단의 활동 목적과 일치하는 것이다. 따라서 IIG는 전통적 개념의 집합행동을 비판하는 동시에 대중이 정치과정에 적극적으로 참여할 수 있는 가능성을 보여주는 새롭고 독특한 형태의 이익집단의 모습을 보인다. IIG의 조직화 형식 또한 전통적인 이익 집단과 온라인 기반 사회 운동의 요소를 모두 혼합한 독특한 특징을 보유한다. IIG는 온라인으로 동원되는 생산자와 소비자로 구성된 자발적인 대중들이므로, 전통적인 조직의 특징을 보유하지 않는다. 하지만 IIG는 중앙 조직이나 폐쇄적인 회원 가입이 없음에도 불구하고, 정부 규제에 반대하는 지지자들을 모으기 위한 특정 플랫폼 사업자에 의해 결성의 필요성이 제기됨에 따라 조직화된다는 점에서는 전통적인 이익 단체의 결성과 다소 유사하다고 볼 수 있다. 그러나 다른 형태의 집단행동과 달리 IIG는 정부의 시장개입 위협이 공식적으로 발표되기 전까지는 가시적이지 않다(invisible)는 독특한 특징을 보유한다. IIG의 참가자들은 정부가 특정 플랫폼 비즈니스 사업에 대한 최초 규제의 방향성을 발표한 이후가 되어서야 동원되기 시작하며 비로소 가시화되는데, 이는 그들이 이용하고 있는 플랫폼 비즈니스에 대한 정부 규제 방향성에 따라 위협받을 수 있는 직간접적 이익을 보호하기 위한 임시적이고(ad hoc), 자발적인 온라인 활동을 위해 동원되기 때문이다.

나아가 IIG 활동의 성공 여부는 기존 플랫폼 사업에 대한 정부의 규제 의도에 영향을 미침으로써 사업의 운영 방식을 규제 이전과 같이 유지하는 데에 초점이 맞춰져 있기 때문에 다소 독특하다. 이러한 동원목표는 정책결정과정의 연구에 대한 중요한 비판을 제시하는데, 기존의 정책결정과정 연구에서는 서로 다른 형태의 집단행동이 집단의 이익에 더 유리하도록 정부의 정책에 영향을 미쳐 새로운 정책을 형성하거나 기존의 정책을 변화시킬 수 있다는 점을 검증하는 것에만 집중했기 때문이다. 이에 반해, IIG는 향유하고 있던 기존의 시장 질서가 변하지 않고 유지되게 하기위해 정부의 규제정책의 형성 자체를 막는 것에 짐중한다는 점에서 기존 정책결정과정 논의의 한계를 지적한다. 그렇다면 IIG의 주요 성공 요인은 무엇인가? 본 연구는 IIG가 정부의 규제정책에 미치는 영향력은 IIG가 가하는 정치적 압력의 크기에 달려 있다고 주장한다. IIG의 정치적 압력의 규모는 동원력, 조직력, 정치적 메시지 제시력 등 세 가지 변수를 통해 추정할 수 있다. 이러한 변수는 특히 플랫폼 사업자와 기존의 이익집단 또는 정부 주체 간의 갈등이 심화될 경우 정부의 대응 방향을 결정하는 데에 필수적이다. 동원력이란 플랫폼 사업자가 의지할 수 있는 잠재적 인력과 실제 동원활동 참가자 수를 말한다. 여기에는 잠재적 인력 기반을 추정하기 위해 플랫폼 사업 서비스를 이용하는 생산자와 소비자의 수, 온라인 청원 및 소셜미디어 메시지와 참여자 수, 해당 사안과 관련된 뉴스의 개수 등이 포함된다. 조직력이란 IIG 활동의 집중화를 의미하며, 소수의 채널을 통해 영향력 있는 활동의 집중도를 평가하는 것을 의미한다. 조직력의 수준은 플랫폼 사업자 또는 그 지지자들이 게시한 대표적인 온라인 청원 및 캠페인 활동 참여자 수, 동원 목표 달성에 소요된 시간, 동일 사안에 대한 동원 반복 등을 통해 살펴볼 수 있다. 마지막으로, 정치적 메시지 제시력은 IIG가 적절한 정치적 시기에 정치적 메시지를 공식화할 수 있는 능력을 의미한다. IIG의 정치적 메시지 전달력은 IIG 참가자들 사이의 공유된 메시지와 그들의 활동의 정치적 시기를 통해 조사될 수 있다.

본 연구는 대표적인 플랫폼 비즈니스 사례 연구를 통해 IIG의 영향력을 검증하고자 하였으며, 이를 위해 양적분석과 질적분석을 수행했다. 양적연구를 위해서는 트위터를 중심으로 한 소셜미디어 및 뉴스 기사의 동향 분석과 소셜미디어 작성 내용 관련 텍스트 분석 등을 수행하였으며, 심층 연구가 실시된 한국의 가상자산거래소 및 우버 사례 분석을 위해서는 전문가 인터뷰를 중심으로 한 정성연구를 포함했다. 본 연구는 국내 가상자산거래소와 글로벌 4대 도시(서울, 뉴욕, 런던, 파리)의 우버 사례를 대상으로 한 대표 사례 연구를 통해 IIG가 플랫폼 비즈니스 규제정책 결정과정에 미치는 영향력을 검증하였다. 이를 통해, 정부가 초기 규제 의도를 발표했을 때, 플랫폼 사업자들은 서비스 이용자들이 IIG를 결성할 수 있도록 유도함으로써 대중을 동원하여 규제과정에 영향을 미치는 경향이 있다는 것을 알 수 있었다. 또한 IIG의 규모와 영향력은 그들의 동원력, 조직력, 정치적 메시지 제시력에 의해 결정되었으며, 이러한 IIG의 정치적 압력이 커질수록 정부가 당초 발표한 규제 의도를 조정하는 데 영향을 미칠 가능성이 높게 나타났다. 본 연구의 사례 연구 결과에 따르면, 플랫폼 기업들은 규제 위협에 직면했을 때 IIG를 구성할 목적으로 온라인 기반의 동원 노력에 참여하는 경향이 있었으며, 정부 규제에 영향을 미치는 IIG의 성공은 IIG가 기존 이익집단에 비해 정치적 영향력이 더 크다는 잠재력을 보여주는지 여부와 그에 기반하여 나타나는 IIG 정치적 압력의 크기에 달려 있었다. 특히, 생산자와 소비자 모두를 포함한 IIG의 직접적 참여자의 규모와 대중을 포함한 잠재적 지지자들의 수는 IIG가 규제과정에서 발휘할 수 있는 영향력 수준을 결정하는 데 결정적인 역할을 하는 것으로 나타났다. 보다 구체적으로, IIG의 성공 요인은 주로 동원력과 조직력에 달려 있으며, 그 중에서 생산자 및 소비자의 수와 더불어, 대표적인 온라인 청원 참여자의 수가 IIG 성공의 가장 중요한 변수로 도출되었다. 예컨대, IIG의 성공 사례인 한국의 가상자산거래소와 뉴욕과 런던의 우버에 대한 사례 연구에서는 생산자 및 소비자를 포함한 상당한 사용자 기반을 갖추는 것이 중요하게 나타났으며, 나아가 정부의 규제 방향성 관련 발표 이후 수일 내에 대표적인 온라인 서명운동 및 기타 소수의 온라인 동원 활동을 통해 수 만에서 수십만 명의 서명을 모을 수 있는 능력이 중요하다는 것이 입증되었다.

본 연구는 디지털 시대의 맥락에서 새로운 유형의 이익집단의 등장과 이들의 동원활동이 정부의 규제정책 결정과정에 미치는 영향을 고찰한다는 점에서 기존 이익집단 연구가 설명하지 못한 현상을 이해하는 데에 기여한다. 본 연구는 디지털 기술을 기반으로 한 새로운 형태의 이익집단의 출현이 기존의 정치·경제 구조에 미치는 영향을 분석할 수 있는 새로운 틀을 제공함으로써 기존의 이익집단 연구와 정책결정과정 연구 분야에 대해 새로운 관점을 제시하고자 하였다. 특히, 본 연구는 급변하는 디지털 시대에 정치학자들이 정치적 이슈를 분석할 수 있는 이론적 렌즈를 제공하고자 하였으며, 이를 통해 기존 정치학 분야의 학술적 담론 발전에 기여하고, 향후 해당 분야의 추가 연구를 위한 기반을 제공한다는 점에서 그 의의를 가진다.

The advent of platform businesses has led to a significant transformation in the existing market structure and the political dynamics of regulatory processes. Platform businesses offer their services through online websites or apps and often circumvent traditional regulations, enabling consumers to participate in production activities by reducing legal and regulatory entry barriers. By bypassing traditional channels and operating outside of specific legal or regulatory frameworks, platform businesses reduce the need for new service providers to obtain government approval to enter the market. These unique characteristics of platform businesses pose challenges to the current economic and political structures, blurring the distinction between market and consumer and undermining the government's control over the market. The expansion of platform businesses, which have disrupted the market, has led to increased organized resistance from both established interest groups and government entities. Unlike platform businesses, incumbent market players have offline-based support groups that they use to exert political pressure on the government to regulate these new entrants. However, the government's lack of understanding of platform business services and their regulatory framework results in the absence of designated entities to address the expansion of these businesses in the market. Moreover, the governments tendency to hold negative attitudes towards new market entrants that do not abide by regulatory rules exacerbates the issue. As a result, faced with the need to regulate and pressure from established interest groups, the government may issue an initial regulatory announcement to regulate platform businesses. The initial regulatory announcement by the government to regulate platform businesses is often met with opposition from established interest groups and the governments own regulatory will. However, some platform businesses without formal interest groups have been successful in adjusting these regulations. This raises the question of why some of them have been able to affect the governments initial regulatory direction despite the challenges. Given that platform businesses operate through online, they are unlikely to form formal interest groups, leaving them at a disadvantage in terms of their ability to influence policy decisions. Nonetheless, there are instances where the government has altered its initial regulatory intent in regards to specific platform businesses. This leads to the research question of this study, which is: Why do some platform businesses succeed in affecting the governments initial regulatory direction in the face of opposition from established interest groups and the governments regulatory will?

In this study, I propose the concept of the IIG (Invisible Interest Group) to answer the question of why some platform businesses are successful in influencing government regulations. This informal interest group is made up of both primary and secondary groups, and operates without a formal structure or membership. It is characterized by its unique organizational format, political purpose, participant characteristics, and mobilization features. Comprised of voluntarily mobilized online-based masses, the invisible interest group supports platform businesses in affecting the government's regulatory process. Its objective is to sway the governments initial regulatory intentions through ad hoc online mobilizations that are supported by a diverse range of participants, including platform business service providers and consumers. The IIG is a new form of interest group that differs from both traditional interest groups and online-based social movements. Unlike traditional interest groups, which are collections of individuals with similar interests pursuing a single goal, the IIG consists of participants with shared goals and differentiated interests. The primary group of the IIG is made up mainly of platform business employees and producers, whose internal goals are to secure their own direct interests by supporting a particular platform company. The derivative group, made up of consumers and the general public, participates in the IIGs activities to secure indirect public benefits from using platform business services. The IIGs mobilization of the mass public aligns it with public interest groups, as it seeks to represent the interests of both consumers and the public. This represents a new and unique form of interest group that challenges traditional views of interest groups and demonstrates the potential for the mass public to actively participate in the political process. The organizational format of the IIG is a unique combination of traditional interest groups and online-based social movement features. Unlike conventional interest groups, the IIG lacks a formal structure and is comprised of producers and consumers who voluntarily come together online. Despite its informal nature, the formation of the IIG is reminiscent of traditional interest groups, as it is initiated by an announcement from a specific platform business calling for supporters to resist government regulation. However, unlike other forms of collective action, the IIG is not immediately apparent and only becomes visible in response to official policy announcements from the government that threaten the interests of its participants through proposed regulatory measures. In response, IIG members mobilize voluntarily to form ad hoc online activities in support of the specific private interests of the platform business, aimed at securing their direct or indirect interests. Moreover, the IIG is a unique form of collective action, as it achieves its goals through discouraging the government from implementing regulations that would negatively impact existing platform businesses. This focus on preventing regulatory change sets the IIG apart from other forms of collective action, which typically aim to influence policymaking by pushing for the creation or modification of policies that better align with their interests. The success of the IIG in preventing government intervention in the market is a noteworthy aspect of the policymaking process, as previous research has demonstrated the ability of collective action to shape government policies. In this sense, the IIG provides a new lens through which to understand the influence of interest groups on the policymaking process, highlighting the power of groups to prevent regulatory change as well as push for it.

The success of the IIG in influencing government regulations is contingent upon the magnitude of the political pressure exerted by it. This study proposes that the size of political pressure can be evaluated through three key variables: mobilization, organization, and political messaging power. These variables play a crucial role in determining the governments response in instances of intense conflict between platform businesses and established interest groups or government entities. Mobilization power refers to the potential manpower that a platform business can leverage, as well as the actual number of participants in the mobilization activities. It encompasses an estimation of the relative number of producers and consumers who utilize the platform business services to calculate the available manpower. Organization power pertains to the centralization of the IIGs activities, implying an evaluation of the concentration of influential activities through focusing its influence through a limited number of channels. The level of organizing power can be gauged through the number of representative online petitions initiated by the platform business or its supporters, as well as through online campaigns that involve social media message posting. Additionally, the amount of time required to achieve the mobilization target and the repetition of mobilization efforts for the same issue over time are also important factors to consider. Finally, political messaging power refers to the IIGs ability to formulate effective political messages that resonate with its participants. This variable can be analyzed through an examination of the shared messages among IIG participants and the political timing of their activities. The political messaging power of the IIG is crucial in determining its ability to effectively communicate its goals and objectives to relevant stakeholders.

The study aims to examine the impact of the IIG on the platform business regulatory process through a comparative case study of Korean cryptocurrency exchanges and Uber in four global cities: Seoul, New York, London, and Paris. The research utilized a mixed-methods approach, incorporating both quantitative analysis through social media data and text analysis, as well as qualitative analysis through expert interviews. The results of the study indicate that the size and influence of the IIG are dependent on their mobilization power, organizing power, and political messaging power. When the government announces regulatory intentions, platform businesses tend to mobilize their service users to form an IIG, with the aim of influencing the regulatory process. The study findings suggest that the greater the political power of the IIG, the more likely it is to affect the governments initial regulatory intentions. The study findings demonstrate that platform businesses tend to form an IIG in response to regulatory threats. The effectiveness of the IIG in influencing government regulation is contingent upon its ability to exhibit a higher potential for political influence relative to established interest groups. The size and potency of the IIGs participants, which encompass both producers and consumers, and the actual number of individuals participating in specific mobilization activities initiated by the platform business, are crucial determinants of the IIGs influence in the regulatory process. The results of the study indicate that the success of the IIGs lies primarily in their ability to mobilize and organize their participants effectively. The number of producers and consumers, as well as the number of participants in a representative online petition, emerged as key factors in the success of the IIGs. The case studies of Korean cryptocurrency exchanges and Uber in New York and London provide evidence of the significance of having a substantial user base, whether producers or consumers, and the ability to quickly gather tens to hundreds of thousands of signatures within a few days of a government announcement. These findings highlight the importance of mobilization and organizing power in the success of the IIGs in influencing government regulation.

This study contributes to the political science literature by exploring the newly emerging phenomenon of IIGs in the digital era and their impact on the regulatory process. The paper presents a unique perspective by proposing a new framework for analyzing the emergence of digital technology-based entities and their effect on established political and economic structures. The traditional political science discipline has faced challenges in comprehending these new developments, and this research endeavors to bridge this gap by introducing a new concept of interest groups and providing a theoretical lens for political scientists to examine political issues in the rapidly evolving digital era. The study represents an advancement in the academic discourse within traditional political science and lays the foundation for further research in this area.