이승만 정부의 식량유통정책 연구

Abstract

본 고는 이승만 정부가 실행한 식량유통정책의 변천과 그 내용을 분석하였다. 1950년대 한국 농업은 즉각적인 증산이 어려웠던 만큼 정부는 유통부분을 중심으로 식량정책을 추진하였다. 본 연구는 식량정책의 법·제도적 토대의 형성 과정과 양곡의 생산, 유통, 소비(배급)에 이르는 식량유통의 전 과정을 분석 대상으로 삼았다. 이승만 정부의 식량유통정책은 정부 통제 하의 식량 유통과 시장에 의한 식량 유통을 병행했다. 1950년대 정부 식량정책의 법적 근거는 1950년 제정된 〈양곡관리법〉으로, 본 법은 양곡을 관리 비축하여 그 수급 및 가격의 조절과 배급 및 소비의 통제를 함으로써 국민 식량의 확보와 국민경제의 안정을 기함을 목적으로 제정되었다. 본 법에 의거 정부관리양곡제도가 수립되었다. 정부관리양곡은 시장을 통해 식량이 유통되기 어려운 부문에 식량을 배급하고, 시장의 가격을 조절하기 위한 제도였다. 정부는 당해 미곡 생산량의 1/3 이하 범위 내에서, 국회가 동의한 가격으로 양곡을 매상하여 정부관리양곡으로 확보했다. 정부관리양곡 외의 양곡 유통은 시장을 통해 유통되었다. 1950년대 후반 정부관리양곡 규모의 축소와 더불어 시장을 통한 양곡 유통 규모가 커졌다. 6.25전쟁은 정부 식량정책의 목표를 바꾸는 계기였다. 6.25전쟁 발발 이전 식량정책의 주요 목표는 양곡이 생산지로부터 소비지인 도시로 원활하게 유통되어, 도시 비농가 인구의 안정적인 식생활을 보장하는 데 있었다. 그러나 6.25전쟁을 거치며 정부는 최대한의 양곡을 최소한의 자금으로 확보하여 군량미, 공무원 양곡 등 관영 수요에 공급하는 것을 목표로 했다. 이를 위해 전쟁기 신설된 임시토지수득세와 농지상환곡 등 정부가 농민으로 현물을 수납 받는 제도를 전쟁 이후에도 지속했다. 한편, 전쟁 발발 직후 농민을 제외한 전 인구 식량배급을 계획했던 정부는 점차 군량미 확보를 식량정책의 우선순위에 두었다. 민간 식량 배급은 식량정책에서 후순위로 밀렸다. 정부는 1954년부터 정부관리양곡의 민수 배급제도를 폐지했고, 1957년부터는 군량미를 제외한 모든 관수 배급도 중단했다. 마지막으로 이승만 정부의 식량유통정책에서 원조 양곡은 중요했다. 전쟁기 연이은 흉작으로 정부는 국내산 양곡만으로 정부관리양곡을 채울 수 없었다. 6.25전쟁기 부족한 공급량과 급증한 식량 수요의 차이를 메꾼 것은 구호원조로 들어온 외국산 양곡이었다. 전쟁 초기 구호원조 양곡은 정부관리양곡 수급계획에 포함되지 않았다. 구호원조 양곡의 도입·관리 주체가 원조 기관이어서 정부의 관리 권한이 약하였기 때문이다. 그런데 국내산 양곡만으로 정부관리양곡 수급계획을 실행할 수 없게 되면서, 구호원조 양곡 또한 정부관리양곡 수급 계획의 틀 안으로 들어왔다. 피난민 구호 등의 용도에 한정되었던 구호원조 양곡은 전쟁 말기에는 정부관리양곡의 중요한 공급원이 되었다. 구호원조 양곡은 전쟁 이후 점차 감소했고, 1955년 3월부로 도입 종료되었다. 1955년 한미간의 미국산 잉여농산물 도입에 관한 협정이 체결되었다. 우선 1955년 5월 31일 미합중국농업교역발전 및 원조법 제1관에 의한 대한민국과 미합중국간의 잉여농산물협정, 미 공법 480호(PL 480) 잉여농산물 원조 협정이 체결되었다. 또한 1954년에 개정된 미국 상호안전보장법(MSA) 402조에 의거하여 미국 대한원조자금의 일부를 잉여농산물 구입에 사용할 수 있게 되었다. 한국은 1955년부터 상호안전보장법에 의해 공여된 ICA(국제협조처) 원조자금의 일부를 잉여농산물 구매에 사용했다. 잉여농산물 판매대금은 국방비로 전입되어 군사력을 유지하는 데 이용되었다. 전쟁 기간 중 수요 대비 부족한 식량의 보전책이었던 원조 양곡은 전후에는 국방비 재원 조달을 위해 도입되었다. 한국의 군사력유지는 한국정부와 미국 정부의 공통된 이해관계였고, 1950년대 후반에는 식량 수요와 관계없이 막대한 양의 잉여농산물이 도입되었다. 이상의 분석을 통해 본 고는 이승만 정부의 식량유통정책이 국민 식량의 확보와 국민경제의 안정을 달성하지 못했음을 주장한다. 정부의 식량정책은 도시의 비농가 인구는 물론 농가인구의 식생활을 안정시키지 못했다. 정부는 식량의 배급 대상을 점차 축소해갔다. 배급에서 제외된 이들은 시장을 통해 양곡을 확보해야 했다. 그런데 정부는 정부관리양곡을 확보하는 데 주력하는 대신 정부관리양곡의 방출을 통해 곡가를 조절하는데 소극적이었다. 1957년까지 곡가는 계속 상승세였으며, 계절적 변동이 심해 비농가 인구의 식생활은 불안정했다. 생산자인 농민의 경우에도 정부의 수납·매상량이 과도하여 자가 소비 식량을 확보하는 데 어려움을 겪었다. 이처럼 정부의 식량정책은 대다수 인구의 식생활을 안정시키는 데 실패했다. 정부의 식량정책은 전 인구의 70%를 차지하는 농가경제를 안정시키지 못했다. 정부는 통화량 수축과 재정 지출 최소화를 위해 전시 임시제도였던 현물납제를 전후에도 유지했다. 또한 전후 농민으로부터 양곡을 매상·수납할 때 적용되는 가격을 최대한 낮추는 저곡가정책을 실시했다. 정부의 저곡가정책은 농민의 경제력을 악화시키는 데 일조하였다. 한편, 한국정부와 미국 정부의 동일한 이해관계 하에 대량으로 도입된 원조농산물 또한 국내산 양곡의 가격 경쟁력을 하락시켰다. 대량의 잉여농산물이 시장에 유입되어 곡가 상승을 억제했다. 여기에는 해방 이후부터 1950년대 중후반까지 한국의 경제정책에서 일관되게 이어진 인플레이션 억제 기조도 중요하게 작용했다. 그런데 정부는 곡가 하락(低落)으로 발생하는 문제들, 예컨대 농업소득의 하락과 농민층의 위기에 대해 대책을 취하지 않았다. 그런 면에서 정부의 식량정책은 통화량을 제어하고 물가상승을 억눌러 사회 불안을 잠재우기 위한 것이었을 뿐, 그 과정에서 희생되는 농민 대한 고려는 사실상 부재했다. 정부의 식량유통정책 1950년대 중후반 농가의 적자와 부채가 동시에 증가하는 농업위기를 불러온 주된 원인이었다. 농지개혁을 통해 자작농이 된 농민들은 자기 소유의 농지를 갖게 된 기쁨도 잠시, 농지를 얻은 대가로 생산량의 일부를 농지상환곡과 임시토지수득세로 납부해야했고, 그 경제적 부담에 시달렸다. 전후 정부가 부과하는 수납량은 크게 줄어들지 않는 가운데 정부의 저곡가 정책과 잉여농산물 도입으로 인해 농가경제는 부채의 악순환에 빠져 재생산이 어려웠다. 그러한 점에서 1950년대말부터 제기되어 5.16쿠데타 이후 군사정부가 시행한 농촌고리채정리는 1950년대 농업 정책과 식량 정책으로부터 파생된 것이다. 1950년대 식량정책은 한정된 국내 공급량에 맞춰 수요량을 조절하고, 국내 공급량이 부족할 시에는 외국산 양곡을 도입하는 것에만 주안을 두었다. 수급조절은 안정적인 식생활을 보장하는 근본적인 접근법이라기보다는 임시방편이었다. 따라서 1950년대 후반부터 비료 공장 건설이 본격화되어 비료 자급화가 추진되고, 1960년대에서 70년대로 이어지는 종자 개량 사업 등 농업생산성을 향상시키기 위한 정책들이 추진되는 것 또한 1950년대 농업 정책과 식량 정책의 한계를 극복하기 위해서였다.

This study analyzed the changes and contents of the food distribution policy implemented by the Syngman Rhee government. In the 1950s, as it was difficult to increase production immediately in Korean agriculture, the government promoted food policies centering on the distribution sector. This study analyzed the entire process of food distribution, from the formation of the legal and institutional basis of food policy to grain production, distribution, and consumption (rationing). The Rhee Syngman government's food distribution policy combined food distribution under government control and food distribution through the market. The legal basis for the governments food policy in the 1950s was the <Grain Management Act> enacted in 1950. According to this Act, the government-managed grain management system was established. The government-managed grain system was a system to distribute food to areas where food was difficult to distribute through the market and to control market prices. The government sold grain within the range of 1/3 or less of the rice grain production at the price agreed by the National Assembly and secured it as government-managed grain. The volume of government-managed grain was larger than the volumeof grain distributed through the market. In the late 1950s, along with the reduction in the scale of grain managed by the government, the scale of grain distribution through the market increased. The Korean War was an opportunity to change the goal of the government's food policy. Prior to the outbreak of the Korean War, the main goal of food policy was to ensure that grains were smoothly distributed from production areas to cities where they were consumed, thereby ensuring a stable diet for the urban non-farming population. However, going through the Korean War, the government aimed to secure as much grain as possible with minimal funds and supply it to government demand, such as military rice and grain for public officials. To this end, the government continued the system in which farmers received goods in kind, such as the temporary land acquisition tax newly established during the war and farmland redemption grains, even after the war. On the other hand, the government, which had planned food rations for all population except farmers right after the outbreak of the war, gradually placed the priority of food policy on securing military food. Private food rationing has been pushed to a lower priority in food policy. The government abolished the civilian rationing system for government-managed grains from 1954 to 1957, all government rations except military rice were also stopped. Lastly, grain aid was important in the Rhee government's food distribution policy. Due to successive poor harvests during the war, the government could not fill the government-managed grains with only domestic grains. What made up the difference between the insufficient supply during the Korean War and the rapid increase in food demand was foreign grains brought in as relief aid. In 1955, an agreement on the importation of surplus agricultural products from the United States was signed between Korea and the United States. Counterpart Fund from the sale of surplus agricultural products were transferred to the defense budget and used to maintain military power. Grain aid, which was a measure to preserve food shortages compared to demand during the war, was introduced to finance the defense budget after the war. Maintaining South Korea's military power was a common interest of the Korean and US governments, and in the late 1950s, huge amounts of surplus agricultural products were introduced regardless of food demand. Through the above analysis, this article argues that the Syngman Rhee government's food distribution policy failed to achieve "the security of national food and the stability of the national economy." The government's food policy has failed to stabilize the diet of not only the urban non-farming population, but also the farming population. The government gradually reduced the number of food distribution targets. Those who were excluded from rationing had to secure grain through the market. However, instead of concentrating on securing government-managed grains, the government was passive in controlling grain prices through the release of government-managed grains. Until 1957, grain prices continued to rise, and seasonal fluctuations made the diet of the nonfarm population unstable. Even in the case of farmers who are producers, it was difficult to secure food for self-consumption due to excessive government receipts and sales. As such, the government's food policy has failed to stabilize the diet of the majority of the population. The government's food policy failed to stabilize the farm household economy, which accounts for 70% of the total population. The government maintained the payment in kind, which was a temporary system during the war, even after the war in order to reduce the money supply and minimize fiscal expenditure. In addition, after the war, a low grain price policy was implemented to lower the price applied to the purchase and storage of grain from farmers. The government's low-price policy contributed to deteriorating the economic power of farmers. On the other hand, aid agricultural products introduced in large quantities under the same interests of the Korean and US governments also lowered the price competitiveness of domestic grains. A large amount of surplus agricultural products flowed into the market, suppressing the rise in grain prices. The government's food distribution policy was the main cause of the agricultural crisis in the mid-to-late 1950s, when farmers' deficits and debts increased simultaneously.